摘要：两岸刑事法对于”制售假冒伪劣商品”，俱设有惩罚明文。因违法的情状不同，故在立法模式、构成要件、行为样态、刑罚种类与程度等方面，均有差异。是否可以扩展合作领域，以共同打击该类犯罪，亦值研究。
　　关键词：假冒伪劣商品、药事法、食品卫生管理法、两岸共同打击犯罪及司法互助协议

一、 前言
依字面解释， “假冒伪劣商品”可以分为假冒和劣质商品两种类型。可能存在假冒和劣质商品的范围至广，包括食品、药品、农业生产原料、卫生医疗器材等均是。生产、销售该类“假冒伪劣商品”，不仅扰乱了市场正常经济秩序，还可能对广大群众的生命健康构成巨大威胁。我国台湾地区的”塑化剂”，与大陆地区的”三聚氰胺” 事件，均为例证。两岸刑事法对之亦都设有惩治明文，惟因法治环境?违法背景不同（注1），故相关规定，无论在立法模式、犯罪构成、行为样态、刑罚种类与程度等，彼此均有相当的差异。如能配合两岸刑法理论，予以系统地比较分析，相互借鉴，相信对双方学术研究与实务操作的完善，均有裨益。
其次，有鉴于近期两岸在协议共同打击犯罪工作上，成果斐然。是以就能否扩展双方合作领域至上述不法行为，其中有无窒碍，本文并予着墨，期以就教于先进。
二、 两岸相关规定比较
（一） 关于立法模式
严格来说，台湾地区法制中并无所谓“假冒伪劣商品犯罪”一词，将其专项列入研究者，亦不多见。为利比较，笔者乃逐一对照大陆地区《刑法》相关规定，于台湾地区主刑法与特别刑法中，查找出相同或类似的刑罚处罚规定，整理如下：
1、规定于《刑法》（主刑法）
具??⒁?第 11 章《公共危险罪》第 191 条：”制造、贩卖或意图贩卖而陈列妨害卫生之饮食物品或其他物品者，处六月以下有期徒刑、拘役或科或并科一千元以下罚金。”；第 191之1 条：”对他人公开陈列、贩卖之饮食物品或其他物品渗入、添加或涂抹毒物或其他有害人体健康之物质者，处七年以下有期徒刑。”（第1项）”将已渗入、添加或涂抹毒物或其他有害人体健康之饮食物品或其他物品混杂于公开陈列、贩卖之饮食物品或其他物品者，亦同。”（第2项）”犯前二项之罪而致人于死者，处无期徒刑或七年以上有期徒刑；致重伤者，处三年以上十年以下有期徒刑。”（第3项）”第1项及第2项之未遂犯罚之。（第4项）”；第 192 条第1项：”违背关于预防传染病所公布之检查或进口之法令者，处二年以下有期徒刑、拘役或一千元以下罚金。”
2、 规定于经济刑法（附属刑法）（注2）
条项繁多，包括《药事法》第 82-89 条；《食品卫生管理法》第34条；《健康食品管理法》第 21-23、26 条；《烟酒管理法》第46、48-50条；《农药管理法》第45-49条；《饲料管理法》第26、27条；《动物用药品管理法》第33、35条；《环境用药管理法》第42-45条；《化妆品卫生管理条例》第27条等。
至于我国大陆地区的“假冒伪劣商品犯罪”，规定见于《中华人民共和国刑法》第3章《破坏社会主义市场经济秩序罪》第1节《生产、销售伪劣商品罪》第140-150条；２００２年１２月２８日通过《中华人民共和国刑法修正案（四）》，与2011年2月25日通过《中华人民共和国刑法修正案（八）》。此外，并以２００１年４月５日通过《最高人民法院、最高人民检察院关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》；2002年通过《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法生产、销售、使用禁止在饲料和动物饮用水中使用的药品等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》；2002年7月8日通过《最高人民检察院关于办理非法经营食盐刑事案件具体应用法律若干问题的解释》；２００３年５月１３日通过《最高人民法院、最高人民检察院关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》；2008年6月25日印发《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定》第16-24条；；2009年2月24日通过《最高人民法院、最高人民检察院关于办理生产、销售假药、劣药刑事案件具体应用法律若干问题的解释》；1985年7月12日《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于抓紧从严打击制造、贩卖假药毒品和有毒食品等严重危害人民生命健康的犯罪活动的通知》；2001年5月21日《最高人民法院关于审理生产、销售伪劣商品刑事案件有关鉴定问题的通知》；2003年12月23日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、 国家烟草专卖局《关于办理假冒伪劣烟草制品等刑事案件适用法律问题座谈会纪要》；2012年1月9日最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于依法严惩“地沟油”犯罪活动的通知》，加上若干最高人民法院公布典型案例，如”郭庆文生产、销售伪劣产品案” （最高人民法院公??999年总第59期）等，作为上述《刑法》条文的补充规范。
由立法来看，大陆地区对于制售假冒伪劣商品犯罪的刑事法律调控，是经历一个由粗疏简单到缜密详备的过程。之前的制售假冒伪劣商品犯罪，主要系依据1979年刑法典中关于制造贩卖假药罪、投机倒把罪、假冒商标罪、以其他危险方法危害公共安全罪、玩忽职守罪来进行定罪处罚。并未集中、系统地规定该类犯罪。随着改革开放与经济发展，各种相关犯罪案件日益严重突出。为适应现实需要，1993年7月2日人大常委先通过《关于惩治生产销售伪劣商品犯罪的决定》，增加了定罪内容，并调整法定刑度。1997年修正刑法典后，在上述基础上，除专立《生产、销售伪劣商品罪》一节，保留《决定》的9种犯罪，又进一步统一了定罪量刑标准，也调整了部分犯罪罪状与法定刑幅度（注3）。
对比大陆地区的”集中式”立法，我国台湾地区则是仿照多数大陆法系国家的作法（注4），采取前列”分散式”的立法模式，将与“假冒伪劣商品”相关的犯罪行为，分别规定于其《刑法》法典，与其他具有经济刑法性质的规定当中。
这种分散式的立法，与”立法院”议事效率不彰、刑法典大修不易、行政管理的方便，与国民政府迁台后因应非常时期、戒严时期或动员戡乱需求，大量制定特别刑法等现实因素，不无关系。客观地加以检讨，?立法模式优点在于：一、可配合经济发展与社会进步，针对市场商品种类与违法行为态样，分门别类，专项的调整因应。比如，台湾地区对于食品、健康食品、食品容器包装、食品添加物、药物、医疗器械、农药、饲料、动物用药、环境用药等，均分设独立处罚规定，调控范围即较大陆地区为广。又比如在犯罪样态上，关于犯罪客观方面的表述，大陆地区规定的“生产”、”销售”，解释上包括一、掺杂、掺假；二、以假充真；三、以次充好；四、以不合格产品冒充合格（注5）。虽简明扼要，但仍容易使人产生误解，难于把握（注6）。而台湾地区则是把各种行为形态，即”制造”、 ”加工”、 ”贩卖”、”供应”、”公开陈列、 ”意图贩卖而陈列”、”输出”、”输入” 、”供应”、”调剂”、”调配、”运送”、”寄藏”、”牙保”、”转让”、”分装”、”储藏”、”贮存”、”广告”、”标示”、”作为赠品”等一一罗列，相对具体明确，也降低了认事用法的概括模糊；二、立、修法上可保持弹性机动。以台湾地区1975年制定公布的《食品卫生管理法》为例，迄经7度修正，由立法之初的32个条文，增加到目前的43条。2010年1月27日特针对欧、美、日爆发的牛海绵状脑病或新型库贾氏症病例（狂牛症），修正第11条第3项。近日又为利与美国的经贸谈判，修正部分条文，将含有莱克多巴胺（瘦肉精）的牛肉，解禁开放进口，即为例证。
不可讳言的，就刑事立法政策与社会心理学观点言，此分散式的立法，也存在如下的缺点。一方面，因上述经济刑法，在体制上，是以民商、经贸、医事、农业等行政管理为主，?有于行为违反禁制规定情况严重时，始附带地科以刑罚。故虽有刑法的内在实质，却无刑法的外观形式，极易为社会大众与司法人员所忽略，造成刑罚威吓性被隐蔽，减低了一般预防的效果（注7）。另方面，也因逸脱了刑法法典原本较专业严谨的修正程序，立法当局可能出于疏忽，而将一些原应该赋予行政罚的违法行为，轻率地课加刑罚，致使大量的行政法规藉以变形为实质刑法，造成屡受学者批判的”刑法膨胀”或”刑法肥大症”现象（注8）。
（二）关于保护法益
台湾地区《刑法》上开规定，均列于其第11章《公共危险罪》。另参照各法的立法宗旨，如《食品卫生管理法》第 1 条：”为管理食品卫生安全及质量，维护国民健康，特制定本法” ；《健康食品管理法》第 1 条：”为加强健康食品之管理与监督，维护国民健康，并保障消费者之权益，特制定本法”；《环境用药管理法》第 1 条：”为防止环境用药之危害，维护人体健康，保护环境，特制定本法。”；《饲料管理法》第 1 条：”为保持饲料质量之水平，促进畜牧及水产养殖事业之发展，以维护国民健康，特制定本法。”，足见法条保护法益，兼为社会法益与个人法益，认识上并无疑误。
至于大陆地区《刑法》中所规定的伪劣商品犯罪，?S定于《破坏社会主义市场经济秩序罪》一章?中。虽有不同观点，但依照通说，其侵犯的客体应属复杂（双重）犯罪客体，即除市场的监督管理秩序外，更重要的还包括不特定多数公民的生命权、健康权。有人即批判，应从重视保障人权角度出发，将比如第141条的生产销售假药罪，或第144条的食品安全犯罪，相应地修法，改置入刑法分则第2章《危害公共安全罪》中（注9）。
（三）关于犯罪构成（犯罪数额）
我国台湾地区上述犯罪，除设有处罚加重结果之规定外，一般均属行为犯，无待犯罪结果发生即成立。并无如大陆刑法第140条”销售金额在5万元以上”或第147条（2万元为起点），对于犯罪构成，设有销售金额或犯罪数额的前提要件（注10）。
上开数额犯的限制，除在既未遂问题上，争议较大外。据研究，也导致了大陆地区司法实践中，一些行政部门以伪劣商品生产、销售者实际销售不足5万元为由，将该类行为仅科以行政处罚，草草结案，司法机关也据此不作有罪认定，致使大量仍处于未遂或预备阶段的伪劣商品犯罪，逃避了刑事追究，成为伪劣商品泛滥的重要原因之一（注11）。
论者或引用（台）”最高法院”74 年度台上字第 4225 号判例”行为虽适合于犯罪构成要件之规定，但如无实质之违法性时，仍难成立犯罪。本件上诉人擅用他人之空白信纸一张，虽其行为适合刑法第335条第一项之侵占罪构成要件，但该信纸一张所值无几，其侵害之法益及行为均极轻微，在一般社会伦理观念上尚难认有科以刑罚之必要。且此项行为，不予追诉处罚，亦不违反社会共同生活之法律秩序，自得视为无实质之违法性，而不应以绳之以法”意旨，认为我国台湾地区的刑法，尽管在其法条中没有”量的情节”限制，但并非一实施构成要件行为即构成犯罪，只有该行为的违法性达到一定程度时，方令负担刑事责任。基此，故认两岸在犯罪构成上有相同之处。
然查，上开判例仅具有事实上拘束力，解释上亦只限于侵占犯罪始有适用。该判例固曾被留日学者引申作为”可罚违法性理论”的??例，但该理论尚有标准不明、易流于主观恣意导致不公、混淆犯罪构成中违法性要件的判断等诸多问题，故学界多不认同。况个人以为，台湾地区《形事诉讼法》第253条（检察官不起诉）、第326条（法院法官晓谕撤回或驳回自诉），已有”微罪不举”制度之设，犯罪质量轻微的不法案件，在台定罪机率极小，故上述判例的适用实益，不无疑问。
（四）关于行为犯与结果犯（结果加重犯）
按理，生产（制造）、销售（贩卖）假（伪）药、劣药，原即含有危害人体健康的危险。大陆地区经《刑法修正案（八）》的修订，在《刑法》第141条第1款删除了向来影响立案侦查与有罪认定的”足以严重危害人体健康”，降低入罪门坎以后，与相类的台湾地区《药事法》第82、83、85条等规定相比，两岸对于生产、销售假（伪）药、劣药犯罪，已同样定性为行为犯，即行为人只要单纯实现生产（制造）、销售（贩卖）假（伪）药、劣药的构成要件事实，无待任何结果发生，即足以成立犯罪（注12）。
另对于违反卫生管理规定，不符合安全标准的食品制售，台湾地区《食品卫生管理法》于2000年修正，依新法第34条第1项规定，违反同法第31-33条关于食品卫生管理之规定，如其行为”不致危害人体健康”者，属仅处以罚款、吊销其营业或工厂登记证照之行政罚的范围，仅其行为”致危害人体健康”者，始得依同法第34条第1项规定科以刑罚。故该类刑事犯罪，台湾地区不仅定位于结果犯，且为结果加重犯。相较而言，大陆地区《刑法》第143条，系以”足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”作为构成要件，故如生产、销售不符合安全标准的食品，有足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病之危险时，即构成此罪。学界通说认为，这种所谓”足以引起某严重物质性危害结果”的明示性规定，是具体危险犯的标志（注13）。基上，从实害犯与危险犯区分的角度言，对于食品安全，大陆地区掌握、制裁相关犯罪的纵深与时点，显然较台湾地区更为前沿。
又两岸的法条中，均可见到结果加重犯的特别规定，如台湾地区《药事法》第82条第2项、第82条第3项之”因而致人于死者”、”致重伤者”；《食品卫生管理法》第34条第1项之”致危害人体健康者”；大陆地区《刑法》第141条第1款之”对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节的”、 “致人死亡或者有其他特别严重情节的” ；第143条之”对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节的”、 “后果特别严重的”。针对上述大陆地区《刑法》所规定”严重危害或者有其他严重情节”、 “致人死亡或者有其他特别严重情节”的加重结果，有谓行为人对之可以是直接故意，也可以是间接故意，即行为人实施犯罪时，既可能希望有严重结果之发生，也可能是放任严重结果之发生（注14）。
上述见解，笔者不能赞同。盖因：一、所谓”结果加重犯”，即行为人出于故意，已为违犯基本构成要件之行为，但因过失致生加重结果，该行为与加重结果具因果关系，且行为人对加重结果虽能预见，但并未预见，而法律对之有特别规定加以处罚的犯罪。究其本质，可谓综合故意与过失的特殊犯罪类型。对于加重结果，如有预见，则应以使加重结果发生之未必故意犯论处，应不属结果加重犯之范畴（注15）；二、就大陆《刑法》第141条第1款规定而论，生产、销售假药者，如已预见其行为将对人体健康造成严重危害，甚至于致人死亡或者有其他严重情节，仍放任为之，则于以上加重结果发生时，衡诸犯罪过程，该生产、销售行为，不过是故意危害公共安全、故意伤害或杀人罪的方法而已。其恶性要远超过单纯的生产、销售。此际应以故意危害公共安全、故意伤害或杀人罪论断，终非生产、销售假药罪的结果加重犯可比（注16）。
（五）关于购买使用医疗器材者的责任
于我国台湾地区，倘无制造、输入、贩卖、供应、调剂、运送、寄藏、牙保、转让或意图贩卖而陈列等情事，单纯购买使用不良医疗器材的医疗机构或者个人，不过受有行政处罚，仅在造成重伤或死亡结果时，得按其《刑法》过失或业务过失犯罪论处（第276、284条）而已。
反观大陆地区，《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第3条第2款则规定：”医疗机构或者个人，知道或者应当知道系前款规定的不符合保障人体健康的国家标准、行业标准的医疗器械、医用卫生材料而购买并有偿使用的，以销售不符合标准的医用器材罪定罪，依法从重处罚”；《关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第6条第4款： “医疗机构或者个人，知道或者应当知道是不符合保障人体健康的国家标准、行业标准的医疗器械、医用卫生材料而购买、使用，对人体健康造成严重危害的，以销售不符合标准的医用器材罪定罪处罚。”。即按”两高”的司法解释，医疗机构或者个人的购买使用劣质器材，均应科予销售不符合标准的医用器材罪，并要从重处罚。
个人以为，此举或出自紧急防疫、控制突发灾情的需求，故藉加重购买使用者的刑责，来遏制劣质医用器材的蔓延。将经营行为等同于销售，也有一定的合理性。但恐有下列理论上的争议：一、以司法解释"扩大"本罪适用（注17），等于创设刑法原所无的新罪名，违背了”罪刑法定原则”；二、将虽然不知道，但”应当知道”，也纳入犯罪该当要件，似不符刑法”例外处罚过失犯”的原则；三、衡诸常情，医疗机构或者个人购买使用劣质器材，一般系出于贪小便宜、节省成本的?且心理，主观上恶性不大，客观上如并未有致人死亡、对人体健康造成严重危害或有其他严重情节，仍视同可能危害多数人生命健康的销售不符标准医用器材罪，更予从重处罚，亦与”罪、责、刑相适应原则”，不无抵触。
（六）关于国家机关工作人员的责任
从实践经验来看，假冒伪劣商品的危害，与国家监督管理体制的缺失或其所属人员的失职，实有密切关系。
我国大陆地区《刑法》第414条原规定，对生产、销售伪劣商品犯罪行为负有追究责任的国家机关工作人员，徇私舞弊，不履行法律规定的追究职责，情节严重的，追究刑责。为加大食品安全的监管力道，体现重视食品安全，《刑法修正案（八）》49增设第408条之1，特别将食品监管渎职行为从滥用职权罪分离出来，单独设罪。解释上，?条第1款之”滥用职权”者，主观上包括直接与间接故意，而”玩忽职守”者，主观上是过失（注18）。
对比检讨我国台湾地区，倘公务员对于主管或监督商品、食品生产、销售事务，直接、间接图利、要求、期约、收受贿赂，或假借职务上之权力、机会或方法共犯包庇者，虽亦有《贪污治罪条例》，或前揭特别刑法，例如《药事法》第89条公务员加重处罚条款，可予相绳。惟对于公务员的怠忽职务一节，台湾地区《刑法》于第130条明定的公务员废弛职务酿成灾害罪，却仅见适用于防灾、传染病检疫等少数侦察案件，加以实务将之定位为故意犯，不罚及过失（注19），故定罪机率大幅降低，或可能因此助长了该地区公务员的怠惰与侥幸心态，实属可议。
（七）与诈欺（骗）罪的关系
我国台湾地区在2005年《刑法》修正，废止牵连犯、常业犯规定之前，按实务运作，如行为人以违反《食品卫生管理法》为业，则与常业诈欺犯罪之间，构成方法与结果之牵连关系，可从重论处以常业诈欺罪刑（注20）。修正之后，行为复数改采一罪一罚并合处罚（数罪?v罚），最高执行刑为30年（第51条第5款）。
大陆地区学者则认为，生产、销售伪劣商品，在客观行为表现上具有欺诈因素，但存在真实交易活动，交易目标确实存在，具有一定成本，数量也是充分的，只是存在严重质量问题，主观上在于获取有偿的暴利。故应与客观上根本不存在商品，隐瞒交易真相，交易目标往往不存在，或标的无价值，主观上无真实交易意图，仅出于非法占有财物目的之诈骗罪，清楚区隔。但仍与合同诈骗罪间，存在一定的交叉竞合关系（注21）。
（八）关于刑罚的种类与程度
两岸对于相关犯罪，依据犯罪情节，均规定了无期徒刑、有期徒刑、拘役的主刑，与罚金、没收的从刑（附加刑）。较大差异，在于最高法定刑。不约而同的，两岸都将生产制造假（伪）药与食品下毒两种犯行，列为最重刑的科处对象。
依据台湾地区《刑法》第 191之1 条第3项，对他人公开陈列、贩卖之饮食物品或其他物品渗入、添加或涂抹毒物或其他有害人体健康之物质，或将已渗入、添加或涂抹毒物或其他有害人体健康之饮食物品或其他物品混杂于公开陈列、贩卖之饮食物品或其他物品，因而致人于死者（千面人条款），与《药事法》第 82 条第2项，制造或输入伪药或禁药，因而致人于死者，最高均可处无期徒刑。
同类犯罪，倘依大陆地区《刑法》第141条第1款，生产、销售假药致人死亡或者有其他特别严重情节的，与第144条，在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品致人死亡或者有其他特别严重情节的，依照同法第141条的规定处罚，则可科处死刑。
相形之下，显然大陆地区处罚较重。个人以为，关于科刑轻或重的问题，与各地区社会背景、人权法治与犯罪违害程度攸关，诚属仁智互见。但对于此类商品交易犯罪，基于确保经济发展，保障业者合法经营的观点，在立法上，选择以刑法介入市场领域之际，应极为谨慎，避免有过度目的主义、实用主义的倾向（注22）。职是之故，除研究刑罚是否有轻缓的空间外（注23），其与行政罚之间的界限何在，两者如何分工，亦是一大课题（注24）。
二、 两岸共同打击相关犯罪问题
（一）共同打击犯罪范围
早期曾有自大陆地区运送伪药、禁药至台湾地区，于后者受理管辖时，引发法律上系属”单纯运送”或”国外输入”争议的案例（注25）。近期两岸社会，则均曾受到过对方”黑心商品”的威胁（注26）。随着双方交流开放与ECFA的签定实施，在彼此人员、货物的大量、自由、快速地流动中，跨连两岸甚至于涉及第三地的生产、销售、运输假冒伪劣商品相关犯罪，未来可能更形猖獗。
河北省石家庄市人民政府办公厅


石家庄市人民政府办公厅关于贯彻落实《国家农业节水纲要（2012-2020年）》的实施意见



各县（市）、区人民政府，市政府有关部门：



为全面做好我市农业节水工作，根据《国家农业节水纲要（2012-2020年）》(国办发〔2012〕55号)和《河北省贯彻落实〈国家农业节水纲要（2012-2020年）〉实施意见》(冀政办〔2013〕3号)，结合我市实际，制定本方案。



一、指导思想



以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕国家、省、市有关农业农村工作的重大部署，以改善和保障民生为宗旨，以提高农业综合生产能力为目标，以水资源高效利用为核心，优化农业生产布局，转变农业用水方式，多措并举，推进农业节水重点工程建设，创新工程管理体制机制，加快构建现代农业综合节水体系，以水资源的可持续利用保障农业和经济社会的可持续发展。



二、工作目标



到2020年，初步建立农业生产布局与全市水土资源条件相匹配、农业用水规模与用水效率相协调、工程措施与非工程措施相结合、监测评估与管理服务相适应的农业综合节水体系。基本完成大、中型灌区续建配套与节水改造，全市发展节水灌溉面积240万亩，节水灌溉面积累计达到780万亩，旱作节水农业技术推广面积达到350万亩以上，高效用水技术覆盖率达到60%以上；全市农田灌溉计量设施普及率达到70%；全市农业灌溉用水总量控制在19.3亿立方米，农田灌溉水有效利用系数达到0.72以上。



三、主要任务



（一）建立农业节水体系



1.优化配置农业用水。本着“用足地表水、控采地下水、用好引江水、拦蓄雨洪水、开发再生水”的原则，通过充分利用天然降水，合理配置地表水和地下水，重视利用非常规水源，提高农业用水总体保障水平。南水北调受水区的城镇生活和工业用水优先使用长江水，置换下来的本地水优先保障农业灌溉。在渠灌区因地制宜实行蓄水、引水、提水相结合。在井渠双灌区实行地表水和地下水联合调度，优先采用地表水。在井灌区严格控制地下水开采。在设施农业和林果产区大力发展微灌等节水技术。在不具备常规灌溉条件区利用当地水窖、水池、塘坝等多种手段集蓄雨水，解决抗旱播种和保苗用水。



2.调整农业生产布局。着眼确保全市粮食安全、供水安全、生态安全，抓紧构建与水土资源相匹配的农业生产布局。在粮食生产核心区推广节水耐旱作物品种；山区和丘陵区农业宜粮则粮、宜林则林、宜果则果，形成特色农业产业链；地下水严重超采地区，增加雨热同季的夏玉米、棉花、杂粮、薯类、牧草等作物种植。



3.完善农业节水工程措施。按照县级农田水利建设规划，整合资金，推进农业节水工程建设。在渠灌区大力发展渠道衬砌防渗节水灌溉，适度推广管道输水灌溉，探索实施生态渠道输水灌溉；在井灌区重点发展以高标准低压管道输水为主的高效节水灌溉；在规模化种植粮食、棉花、蔬菜、林果区域，积极推广喷灌、微灌、膜下滴灌等高效节水灌溉和水肥一体化技术。平整土地，推广小畦灌溉、抗旱坐水种和移动式软管灌溉等地面灌水技术，提高田间灌溉水利用率。因地制宜实施坡耕地综合治理、雨水集蓄利用等措施。



4.加快旱作农业工程建设。在旱作区以培肥地力为基础，合理安排耕作和栽培制度，选育和推广优质耐旱高产品种，建设一批旱作节水农业示范县。采用生物、工程、农艺、农机等综合措施，推广测墒灌溉、补充灌溉、微水灌溉、水肥耦合、地膜覆盖、秸秆免耕覆盖、深松整地、保护性耕作、镇压耙耱、中耕除草、改土、倒茬、秸秆还田及生物抗旱剂、土壤保水等技术，发展旱作节水农业。大力实施小流域坡耕地综合治理，有效改善农业生产条件和生态环境。



5.健全农业节水管理措施。加强水资源统一管理，依法落实取水许可和水资源论证制度。强化农业用水管理和监督，建立农业用水管理制度，严格控制农业用水量，合理确定灌溉用水定额。明确农业节水工程设施管护主体，落实管护责任。完善农业用水计量设施，加强水费计收与使用管理。完善农业节水社会化服务体系，加强技术指导和示范培训。探索建立农业用水信息、农田水利工程信息和灌溉预报为一体的现代化管理与服务平台。加强技术监督，规范节水材料和设备市场。



（二）推进重点工程



1.大中型灌区节水改造工程。结合水资源优化配置和农田水网工程建设，大力实施灌区续建配套与节水改造工程。突出抓好灌区综合整治，着力解决工程不配套、渠（沟）系建筑物老化、渗漏损失大、计量设施不全、管理手段落后等问题。加强末级渠系建设，加快解决“最后一公里”问题。



2.高效节水灌溉技术规模化推广工程。以东部平原粮食生产核心区为重点，西部山丘区林果规模化种植区域为补充，选择农业生产急需、发展条件好、农民积极性高的地区，集工程、农艺、农机和管理等措施于一体，建设一批高效节水灌溉技术规模化推广工程，为周边农户开展技术咨询和培训，让实用节水技术进村入户到人，努力做到节水效果明显、经济效益显著、示范作用较大。



3.旱作节水农业技术推广示范工程。注重旱作节水农业技术与区域优势产业发展相结合，突出工程措施与农艺措施集成配套，建设旱作节水农业技术推广示范工程。要完善田间基础设施，推广改土、覆盖、倒茬、平整土地和秸秆还田、土壤墒情监测等技术，提高降雨入渗量，增强田间蓄墒能力。



4.农业节水技术创新工程。发挥河北农业大学、科技大学等大专院校、科研单位的优势，建立企业、用水户广泛参与、产学研相结合的农业节水技术创新和推广机制。注重引进、消化和吸收国外先进节水技术，集成和再创新形成适应我市不同地区的农业节水模式。加强主要农作物高效用水基础科学研究，开展节水灌溉技术标准、灌溉制度、新产品与新技术研发和综合节水技术集成模式等方面的联合攻关，在喷灌、微灌关键设备和低成本大口径管材及生产工艺等方面实现新突破，推广具有自主核心知识产权的智能控制和精量灌溉装备。开展灌区自动化控制、信息化管理等应用技术研究，逐步建立农田水利管理信息网络。重视发挥节水材料和设备生产、销售骨干企业在农业节水技术创新与集成中的主体作用，落实相关财税优惠政策，完善其售后服务网络。



5.山丘区“五小水利”工程。以西部山丘区为重点，因地制宜推进“五小水利”工程建设，提高应急抗旱能力，使中等干旱年生产生活用水有保障、粮食不减产，严重干旱年生活用水有保障、粮食少减产。积极发挥人工增雨（雪）的抗旱减灾作用。



（三）健全体制机制



1.建立节水灌溉管理制度。实行最严格水资源管理制度，加强农业用水管理，建立取用水总量控制指标体系，逐级分解农业用水指标，落实到各地区和各灌区。建立农业用水和农业节水监测评估制度，对农业用水效率进行年度监测和定期评估，避免对环境造成不利影响。规范农业水利工程建设和管理，加强项目论证，对没有采取节水措施的工程不予审批。完善农业节水相关政策规定，根据国家有关政策，结合实际需要，制定占用农业灌溉水源和灌排工程设施补偿具体办法和农业灌排工程运行管理费用财政补助实施细则。



2.完善基层水利服务体系。各县（市）、区政府要按照国家、省、市水利、编办、财政三部门《关于加强基层水利服务体系的指导意见》精神，建立健全基层水利服务机构、专业化服务队伍和农民用水合作组织“三位一体”的基层水利服务体系。强化基层水利服务机构水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、水利科技推广等公益性职能，按规定核定人员编制，充实技术力量，经费纳入县级财政预算；加强与农机、农业技术服务机构等的合作，在节水灌溉技术模式、设备选型与运行维护等方面为农民提供指导。充分发挥抗旱服务组织、节水灌溉公司等专业化服务队伍在节水灌溉、抗旱减灾、设备维修、技术推广等方面的作用。大力扶持农民用水合作组织发展。组织开展针对基层水利技术人员、农技推广人员、农民的技术培训，提高其管水、用水的能力。重视解决基层水利技术人员和农技推广人员在生产生活中的实际困难。



3.增加农业节水投入。认真落实从土地出让收益中提取10％用于农田水利建设政策，各级财政要增加农田水利设施建设补助专项资金规模，安排农业节水一般预算资金，加大节水灌溉投入。农业发展银行要在风险可控的前提下，为发展节水灌溉提供中长期政策性贷款支持。各级水利、农业、财政等部门要积极配合，争取国家大中型灌区节水改造、高效节水灌溉、小型农田水利设施建设、旱作节水农业、土地整治、中低产田改造等项目资金，保障节水工程建设。加大节水灌溉研发投入，提高科技装备水平。扩大节水和抗旱机具购置补贴范围。



4.深化工程管理体制改革。明晰农业节水工程产权，落实管护主体责任和管护经费，逐步建立职能清晰、权责明确、管理规范的运行机制。深化水管单位管理体制改革，落实公益性、准公益性水管单位基本支出和维修养护经费。以产权制度改革为核心，采取租赁、承包等方式，不断创新工程管理模式，大力推行用水户参与管理，逐步形成小型农业节水工程良性运行机制。实行农田水利工程产权登记制度，县级水行政主管部门要对本行政区域的农田水利工程的产权归属、设施状况、管理形式进行登记造册，并报市级水行政主管部门备案。



5.推进农业水价综合改革。按照促进节约用水、降低农民水费支出、保障灌排工程良性运行的原则，建立科学合理的农业用水价格形成机制，合理确定农业水价。在渠灌区逐步实现计量到斗口，有条件的地区要计量到田头；在井灌区推广地下水取水计量和智能监控系统。重视利用经济杠杆促进农业节水，探索实行农民定额内用水享受优惠水价、超定额用水累进加价的办法，鼓励有条件的地区建立节约水量交易机制，构建公开透明的交易平台，保障农民在水权转让中的合法权益。强化农业水价制定、水费计收与使用监管，增加工作透明度，坚决制止中间环节搭车收费和截留挪用。



四、保障措施



1.加强组织领导。市政府成立以主管副市长为组长，水务、农业、发展改革、财政、国土资源、科技、林业、气象、扶贫等部门主管领导为成员的农业节水工作领导小组，及时研究解决工作中遇到的突出问题，在政策制定、规划实施、资金筹措、考核奖惩等方面发挥主导作用。各县（市）、区政府要建立相应的组织协调机构，负责本辖区的农业节水工作。各相关部门要各司其职，密切配合，共同做好农业节水工作。



2.制订相关规划。各级水利、农业等部门要根据经济社会发展的总体目标和水资源承载能力，制订节水灌溉、旱作节水农业等相关中长期发展规划和年度实施计划，经各方面专家论证、审查和政府审批后，作为安排农业节水补助资金和整合相关资金的重要依据。规划要与流域、区域的水资源开发利用和总量控制指标相适应，与抗旱、农村土地整治、农业发展、资源能源节约、生态环境保护、节水型社会建设等规划相衔接。



3.注重示范引导。依托农田水利重点项目，整合资源，因地制宜，突出抓好不同区域、农业节水综合技术应用典型示范工程。完善政府引导、市场调控、公众参与的农业节水机制，发挥农民的主体作用，鼓励农民建立用水户协会等多种形式的农民用水合作组织，让农民广泛参与农业节水工程的建设和管理。通过政策引导、项目带动、“一事一议”财政奖补、技术指导、制度约束、信息服务等多种形式，集中连片建设农业节水工程，实行规模化发展。



4.加强考核监督。各级政府要结合落实最严格水资源管理制度，对农业节水目标任务完成情况、节水体系建设和体制机制改革进展情况进行考核，并将考核结果与项目投资安排和奖惩挂钩。对在发展农业节水中作出优异成绩的单位和个人按照国家有关规定进行表彰；对没有完成任务目标的给予通报批评。加强执法监督，对严重破坏农业节水设施、违反节水有关规定、扰乱用水秩序的行为依法追究责任。



5.强化宣传教育。各级各相关部门要充分运用广播、电视、报刊、网络等多种媒体，大力宣传节水的重要性和紧迫性，不断扩大水情宣传教育覆盖面，营造节水的良好社会氛围，形成全社会治水兴水的强大合力。围绕水与生命、水与粮食、水与生态等主题，大力普及农业节水知识和先进实用节水方法，广泛宣传和交流各地开展农业节水取得的成效、经验和做法，促进农业节水广泛开展。



石家庄市人民政府办公厅

2013年6月22日