未成年人刑事案件适用暂缓起诉制度的可行性探究

作者: 广东丰顺县人民检察院 游常庆

未成年人犯罪逐年增长和犯罪低龄化是当前严重危害社会治安的一个突出问题，预防和减少未成年人犯罪已引起世界各国的重视。对未成年人犯罪的处罚又是关系到他们将来的前途和命运，是重是轻还是以其他方式进行处罚？仍是世界各国在不断探索的路子。德国、美国、日本等国家为预防和遏制未成年人犯罪，相继推出各种有效的保护措施和法律制度，如附条件不起诉、观护制度等。可见这些国家在刑事司法制度上已逐渐从惩罚主义走向保护主义的。我国经过多年的实践，总结出一个新的结论：解决未成年人犯罪应以预防为主，惩罚为辅，从源头上遏制犯罪。
针对未成年人犯罪的原因和特点，我国政府已制定了《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》以及加入《联合国儿童权利公约》等国际条约，对预防和减少犯罪，保护未成年人健康成长起到重要作用。虽有这些法律制度还是远远不够的，要长效地预防犯罪，必须健全有效的预防和控制机制，完善保护未成年人权益的司法制度，以体现人性关怀和宽大的法律政策，促进现代司法理念文明。因此，笔者在本文中就未成年人犯罪案件应适用暂缓起诉制度略谈粗浅之见。
一、 暂缓起诉的法律界定
暂缓起诉实际上是外国刑事诉讼中的一项制度。在德国称为附条件不起诉，就是指以暂时不起诉为条件，检察官对被告人规定一定期限内履行法定要求，被告人如果不履行要求，则要追究其刑事责任。德国议会赋予检察官不起诉斟酌权，加强对刑事犯罪的有效追究和合理配置司法资源，提高诉讼效率，节约诉讼成本，保障人权具有积极意义，也对其他国家少年司法制度建设起到很好的借鉴作用。
随着时代的发展，犯罪日益智能化、复杂化和低龄化，在司法资源有限的今天，实现诉讼效率与价值尤为重要。暂缓起诉在我国现行法律中是没有规定的，然而许多旧的法律制度阻碍了市场经济的深入发展，已不适应新形势的需要。诚然，司法改革已是势在必行。美国经济学家密尔顿·弗里德曼说过：“没有任何法律可以得到如此精确的限定，以致避免了任何解释问题；同时没有任何法律能够得到如此精确的限定，以致于明确地包含了一切可能出现的情况。”因此，法律不是一成不变的，它必然给实施这部法律的人留有一种有限的自主空间。在新一轮法律制度改革的推动下，大胆借鉴外国有益的经验未尝不可，也是适应与时俱进的要求。我国南京、武汉等地检察机关在不断探索和实践中，对未成年人犯罪推行暂缓起诉的新尝试，收到较好的法律效果和社会效果，是应该肯定的。当然也引起法律界上的争议，有人认为实行暂缓起诉于法无据，违背罪刑法定原则和适用法律人人平等原则。可以看出他们对不起诉制度的认识只局限于现有法律层面上，照搬硬套法条，缺乏对暂缓起诉内在所蕴含价值的理解。毕竟我国还是个发展中国家，仍处于社会主义初级阶段，对未成年人的刑事诉讼保护工作开展比较晚，立法上尚有疏漏，法律体系不够完善。因而提出这些观点是可以理解的，引起争议也是正常的。笔者认为，对待一个新生事物的评价，则应以马列主义辩证观点来论证，以实践来总结其价值所在，包括法律上的价值和社会上的价值。只要有利于人民，有利于国家，有利于社会的东西，是值得倡导和推行的。
暂缓起诉，是指人民检察院对应当起诉的未成年人犯罪案件，本着综合治理原则和案件自身条件，在一定期限内不作处理，期满后根据具体情况作出起诉或不起诉决定的一项制度。
法律专家认为，暂缓起诉制度符合当前国际刑罚轻缓化的发展趋势，也符合刑罚个别化的刑事理论，有助于刑罚教育功能的实现。对于违法犯罪的未成年人来说，在身心上与成年人有着明显的差异，而司法机关对未成年人又肩负着特殊的保护使命，既要维护社会稳定，又要保护未成年人健康成长的高度出发。因此，全面科学地理解暂缓起诉，对未成年人犯罪案件积极推行暂缓起诉制度，落实各项帮教配套措施，防止犯罪人重新犯罪，营造良好的社会法治环境，对建设现代法治文明具有深远意义。
我国已经加入保护未成年人相关的国际条约，在不断推进司法实践过程中，进一步减少程序，减少司法机关和当事人的讼累，提高效率，进而获得低成本的司法保护，着眼于长效机制，加快司法软环境的建设。在立法上建立与未成年人相适应的刑事诉讼程序和制度，将教育、感化、挽救的原则写进刑事诉讼法，把处理未成年人刑事案件的暂缓起诉制度予以法律化，规范检察机关办理未成年人刑事案件机制，逐渐与国际上接轨，努力完善我国少年刑事司法制度。
二、暂缓起诉的可行性及意义
在司法实践中，不难得出未成年人犯罪的诱因：主要有未成年人本人原因、家庭原因、学校原因和社会原因。针对这些因素，社会各界都在不懈努力寻求各种预防途径，以解决犯罪源头，遏制犯罪蔓延。未成年人不乏是祖国的未来和民族的希望，检察机关在不断总结实践过程中，对符合一定条件的未成年人通过暂缓起诉进行教育挽救，重塑灵魂，彻底矫治他们的畸形心理和不良行为，是职责的应有之义，也是符合人类共识潮流的。
首先，实行暂缓起诉，有利于发挥其诉讼经济效益价值。刑事诉讼本身是一项成本较高的司法活动，诉讼价值的取向主要是诉讼经济、以宽大方式实现一定的刑事政策或者保障一定的政治利益。而在我国目前司法负担日益沉重，诉讼成本高效率低，司法资源严重不足的情况下，寻求合理、科学地配置司法资源，提高诉讼经济价值，已落在司法实践者的肩上。从1983年以来，我国一直推行“严打”刑事政策，而忽略了从源头遏制预防犯罪，没有充分利用不起诉制度的作用。笔者认为，在“严打”政策不变的前提下，实行暂缓起诉制度，恰好是使部分属于未成年人犯罪较轻刑事案件，在起诉环节适时终止，使案件不要进入审判程序，有利于缩短诉讼时间，减少投入，提高诉讼效率，更合理地配置司法资源。在《联合国青少年司法最低限度标准规则》中也规定：“应酌情考虑在处理少年犯时尽可能不提交主管当局正式审判防止少年司法中进一步采取的诉讼程序的消极作用”。
其次，有利于预防和减少犯罪。实践表明，未成年人犯罪，特别是犯罪行为不严重、主观恶性不大的初犯、偶犯，悔罪较好的，很多起诉到法院后，大都被判处较轻刑罚，这样对未成年人予以定罪和科以刑罚，办案部门往往对案件办结后就了事，普遍没有跟踪监督，使他们没有及时得到良好的教育，虽然惩罚了，但是预防效果不大。相反使很多未成年人在看守所或监狱里，容易被交叉感染，释放后没有得到一定措施的约束，造成自悲和被歧视的消极心理，难以抹去自己人生上的这个刑事污点，在一定程度上会加重其逆反心理，仇视社会，容易重新犯罪，加大了教育改造的难度，致使难以达到教育、感化、挽救的目的。如果运用暂缓起诉制度，给予他们一定时间，通过帮教，使他们反省过去，认识到自己行为对社会的危害性，并在良好的社会环境中继续生活学习，给他们一次改过自新的机会，收到的法律效果和社会效果往往会更好。事实证明，通过教育和矫治，绝大多数未成年人犯能痛改前非，基本上没有走上犯罪道路。
再次，有利于开展社会治安综合治理。综合治理方针历来是我国解决未成年人犯罪问题的基本对策。刑罚的目的就是惩罚犯罪和预防犯罪，其着眼点应该是预防犯罪，保护社会。通过预防教育，使可能犯罪的人不去实施犯罪，减少违法犯罪的滋生，把犯罪遏制在未然状态，以更好地保护人民。而未成年人本身思想单纯，易冲动，盲目性和激情化并存，自我控制和辨别是非能力较差，容易受到不良思想侵蚀而走上违法犯罪道路。但他们又正处于自身发展和接受教育的最佳时期，可塑性很强，容易接受教育改造。正如马克思说过：“儿童和少年的权利应当得到保护，他们没有能力保护自己，因此社会有责任保护他们”。我国《未成年人保护法》第38条规定：“对违法犯罪的未成年人实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主，惩罚为辅的原则”。可见，应利用司法机关的法律专业优势，积极开展社会预防工作，检察机关对未成年犯罪人实行暂缓起诉制度，是从人道主义出发，是社会对他们的宽容精神，使他们回到家庭、学校和社会的正常生活和学习，了解到一定的法律知识，提高法制观念，培养良好的道德品质，引导他们树立正确的人生方向，对减少和预防犯罪起到很好的效果，有利于社会治安的稳定。
第四、有利于检察机关正确处理未成年人犯罪案件。未成年人的心理、生理尚未完全发育成熟，各个方面还未定格，容易受到不良因素的诱惑和误导，致使触犯刑律。而他们又是担负着建设社会主义现代化的历史使命，是今后全面建设小康社会的生力军。因而作为国家法律监督机关的人民检察院应充分认识到办理好未成年人刑事案件的重要性，应根据未成年人的特殊性，从保护的角度区别于成年人犯罪，坚持以预防为主，惩罚为辅的原则，落实各项有效的措施，扩大考察面，以人为本，立足教育、感化和挽救的方针，用人性化的关怀唤醒他们的良知。检察机关肩负着打击和预防犯罪的双重任务，运用好检察职能作用，对未成年人犯罪寓教于办案，注重教育和挽救工作，加强法制宣传，正确处理好未成年人犯罪案件，对推进我国少年司法制度建设具有深远意义。
三、暂缓起诉制度的完善
暂缓起诉作为一种程序性的刑事制度，在实践上具有很强的可操作性。面对越来越多的未成年人走向违法犯罪，并出现暴力化、低龄化等现象，引起社会各界的关注。为此我国政府和司法机关通过各种途径做了很大的努力。但我国在保障未成年人合法权益和预防未成年人犯罪上的立法还相对滞后，措施不够完善，少年司法制度仍不健全，因而推行暂缓起诉，理应成为一种新的可行的制度。
（一）暂缓起诉的适用条件
1、必须是未成年人，即犯罪嫌疑人作案时未满18周岁；
2、犯罪情节轻微，依法可能被判处3年以下有期徒刑、管制、拘役或单处罚金的或者是可能被判处3年以上5年以下有期徒刑，并有自首或立功等法定情节的；
3、必须是初犯、偶犯或胁迫犯、从犯，累犯应除外。
笔者认为，只有具备上述三个条件，对犯罪嫌疑人才能适应用暂缓起诉。
（二）操作程序
1、严格审批程序。未成年人刑事案件一般由理论业务水平较高，熟悉未成年人特点，热心于帮教的检察官来承办。承办人对案件进行审查后，应当拟写案件审查报告，提出审查意见，报主诉检察官审核，并由公诉部门集体讨论， 提出意见，最后报请检察长或者检察委员会决定。
2、告知程序。由办案检察官告知犯罪嫌疑人及其监护人和被害人，并听取他们的意见。犯罪嫌疑人应向被害人公开赔礼道歉，赔偿一定经济损失。若双方当事人都无异议，即对犯罪嫌疑人宣布执行暂缓起诉决定；如果被害人对暂缓起诉决定不服的， 在规定的期限内（一般为15日）向上一级人民检察院提出申诉；被害人也 可以在规定期限内直接向人民法院起诉。
3、监督程序。对犯罪嫌疑人宣布暂缓起诉决定后，进入考察阶段，考察期限一般以6个月至3年为宜。规范帮教制度，考察必须落实三方面工作：一是建立三级考察网络，则由检察院、学校（居委、村委）和家庭形成考察体系；二是被考察人每月至少有一次向考察人员做思想汇报；三是检察人员定期到被考察人所在地、学校作调查了解，及时掌握被考察人的活动情况，通过对被考察人的测评和心理分析，透过异常现象，及时发现苗头，化解消极因素。
4、处理程序。考察期满后，如果犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为，并认真学习、生产或完成各项规定的义务，说明有悔改表现，一般应作出不起诉决定；若在考察期间发现有违法犯罪行为的，表现较差的，应向法院提起公诉。
综上所述，对待未成年人这一特殊群体的犯罪案件，应本着理性、冷静、权衡的司法理念看待问题，在一个法治的社会里，预防往往比惩治更重要，用人性化的执法理念关怀未成年人，是现代司法文明的标志，对未成年人犯罪实行暂缓起诉制度更是法治的进步。所以，笔者认为，根据我国国情出发，借鉴吸收外国先进经验和成果，健全我国刑事司法体系，有必要推行暂缓起诉制度。建议国家立法机关以立法形式确定暂缓起诉，完善不起诉制度，赋予检察官较大的自由裁量权，以更好更合理地配置司法资源。


本文于2003年载于第三期
　
国家烟草专卖局


国家烟草专卖局关于印发《中国卷烟科技发展纲要》的通知
　　　　　　　　　　　　　（国烟科[2003]630号）

行业各直属单位：
　　为进一步明确中国卷烟科技发展的方向与任务，推进中国烟草科技进步与创新，增强烟草企业核心竞争力，提高中国烟草总体竞争实力，实现行业持续、稳定、健康发展，国家局制定了《中国卷烟科技发展纲要》。现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国家烟草专卖局
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二00三年十一月十日

　　附件：　　　　　　　　 　中国卷烟科技发展纲要

　　随着我国加入世界贸易组织和即将签署《烟草控制框架公约》，中国烟草面临愈来愈严峻的竞争压力和社会压力。新形势下，明确中国卷烟科技发展的方向与任务，推进科技进步与创新，增强烟草企业核心竞争力，提高中国烟草总体竞争实力，是实现行业持续、稳定、健康发展的关键。为此，特制定本纲要。
　　一、中国卷烟科技发展的机遇和挑战
　　（1）全行业近年来坚定不移地实施科教兴烟战略，整体科研水平和科技实力有了明显的增强，科技进步对烟草经济增长的贡献率逐步提高。
　　围绕卷烟产品这一核心，在坚持自主开发的基础上，通过技术引进、国际合作，在卷烟配方、制丝工艺、香精香料、造纸法再造烟叶、膨胀烟丝、卷烟材料、烟草化学、降焦减害以及优质烟叶生产、品种选育、病虫害防治、烘烤调制等关键技术领域已取得了较大进展。卷烟产品质量有了显著提高，形成了一批具有较高知名度和美誉度的全国性或区域性的名优品牌卷烟产品。
　　卷烟的安全性问题得到行业内外关注。卷烟焦油量逐年明显下降，2002年全国的平均值下降到14.7毫克/支；成功开发了一批具有较强市场竞争能力的低焦油卷烟产品，全国低焦油卷烟年产量已达到500多亿支；成功开发了一批减少卷烟烟气中自由基、一氧化碳、稠环芳烃和特有亚硝胺等有害成分的低危害卷烟产品，并逐步得到消费者认可。
　　行业科技创新体系初具规模。初步建立了以郑州烟草研究院为龙头，科研院所、重点卷烟企业技术中心、育种中心和区域性烟草农业实验站为骨干，各类技术推广机构为基础的行业科技创新体系和技术推广服务体系。
　　（2）中国加入世界贸易组织后，国内市场国际化的趋势日渐明显，中国烟草直面几大跨国烟草公司强大竞争，面对新的市场压力和技术竞争，我国烟草科技水平和总体竞争力尚不能与之相适应。
　　卷烟产品技术含量较低，尚未形成具有国际市场竞争实力的品牌。焦油量明显高于发达国家，低焦油卷烟产品比例很小；卷烟产品内在品质指标稳定性不高，控制能力较弱；卷烟设计技术含量较低，制造成本较高，高等级原料、高价位配方、高价格包装问题比较突出。
　　基础性研究薄弱，配套技术研究不够，技术储备少，成果转化率低。烟叶品质与卷烟工业的需要不相匹配，风格特征不明显，不能完全满足卷烟产品发展的要求，对卷烟工业的支撑能力需要巩固和加强。对卷烟产品的设计、配方、制造工艺、品控技术的研究不够深入，对烟草和烟气化学、香精香料、辅助材料缺乏系统研究。
　　科技资源配置还不够合理，整体研发能力不强，自主创新能力不足。没有形成合力，难以集中力量重点解决行业关键技术问题。郑州烟草研究院和云南烟草研究院作为行业科技骨干的作用发挥还不够，各级企业技术中心和各类科研所、站、中心研究力量比较分散，课题研究的层次分工不太合理；相互交流少，信息不能充分共享,重复研究和资源浪费现象还较严重。
　　行业科技人员整体素质有待提高，缺少有较高威望的学术、学科带头人和技术拔尖人才，缺乏强有力的培养、吸引、使用科技人才的激励机制。
　　二、中国卷烟科技发展的方向和目标
　　（3）中国卷烟科技发展的方向和目标是：以市场为导向，保持和发展中国卷烟的特色，大力发展中式卷烟，巩固发展国内市场，积极开拓国际市场，提高中国卷烟产品市场竞争力和中国烟草核心竞争力，保持中国烟草持续、稳定、健康发展。
　　中式卷烟是指能够满足中国广大卷烟消费者需求、具有独特香气风格和口味特征、拥有自主核心技术的卷烟。
　　中式卷烟具有五大特征：
　　第一，能够持续满足卷烟消费者需求。中式卷烟对中国广大卷烟消费者消费需求的满足是上百年来历史传统、风物习俗、人文环境、对品牌的风格特征的依赖等综合因素积淀的结果。同时，中式卷烟还具有鲜明的时代特征，能够不断适应动态的买方市场、国际化市场竞争的变化，与时俱进，持续满足消费者的显在和潜在需求。
　　第二，具有独特的香气风格和口味特征。中式卷烟以国内烟叶为主体原料，具有明显的中国烤烟烟叶香气特征，在香气风格和口味特征上与英式、美式、日式等卷烟不同，具有明显的浓郁的中国烟叶烟气风格，能使卷烟消费者在吸食的第一反应中分辨出来。
　　第三，拥有自主核心技术。自主核心技术包括烟叶原料的生产和选用、卷烟配方和加工工艺的特色、中草药及其提取液的添加、降焦减害等方面的内容。
　　第四，中式卷烟包括中式烤烟型卷烟和中式混合型卷烟。其中，中式烤烟型卷烟占主导地位。中式烤烟型卷烟是以中国烤烟烟叶为主体原料，其香气风格和吸味特征明显不同于英式烤烟型卷烟，具有适应中国广大消费者吸食需求习惯的烤烟型卷烟。中式混合型卷烟是以国内烤烟及白肋烟、香料烟等晾晒烟叶为主体配方原料，其香气风格和吸味特征有别于美式和日式等混合型卷烟，具有适应中国部分消费者需求习惯的混合型卷烟。
　　第五，中式卷烟是一个抽象概念，是一个宽泛的范畴，是所有中国卷烟的统称。中式卷烟的品牌创意即充分蕴含了深厚中国民族文化的精髓，又能融合和吸纳世界优秀文化的精华。中式卷烟既产生于中国烟草的几百年历史，又完善于中国烟草的发展未来。
　　三、中国卷烟科技发展应遵循的原则
　　（4）发展中式卷烟要引导并强化以中式烤烟型卷烟为主的发展方向，巩固和发展中式烤烟型卷烟在国内市场的主导地位。
　　中式烤烟型卷烟的总体风格与英式烤烟型相比有较大的差异，与美式混合型相比差异更大。这种本质特点上的区别导致这三种卷烟的相互替代具有一定的难度。从卷烟安全性的角度看，中式烤烟型卷烟也有自己的优势和发展空间。随着降焦减害技术研究的不断深入，国内近年来在卷烟安全性研究方面取得了重大进展。通过对烤烟型卷烟与混合型卷烟烟气中主要有害成分测试比较，混合型卷烟烟气中烟草特有亚硝胺含量要比烤烟型卷烟烟气中高出数倍；通过对白肋烟、晒烟、烤烟和香料烟的初步Ames（细菌突变实验）试验发现，白肋烟的致突变性要高于烤烟。这些研究结果表明烤烟型卷烟的危害性在某些方面一定程度上要低于混合型卷烟。而且，目前我们已初步掌握了烤烟型卷烟的多项降焦减害技术，为烤烟型卷烟的降焦减害工作奠定了技术基础。
　　因此，确立中式烤烟型卷烟在国内市场的主导地位，以市场为导向，扬长避短，发挥特色，继承与创新地坚持和发展中式烤烟型卷烟是客观的，是符合中国卷烟市场需要的，也是可行的。
　　发展中式烤烟型卷烟，应在提高产品质量和技术水平上下功夫，发扬和巩固已形成的产品风格优势，吸纳其它类型卷烟的技术优势，开拓创新，完善和提高中式卷烟的质量，巩固国内市场，开拓国际市场。
　　（5）发展中式卷烟要积极研究并稳步发展中式混合型卷烟，充分发挥中式混合型卷烟在国内卷烟市场的补充作用，积极应对国外混合型卷烟的冲击。
　　中国加入世贸组织后，国外卷烟必然挤占我国一定的市场份额。针对中国部分消费者不同程度地接受混合型风格的现实，要积极研究并稳步发展中式混合型卷烟，应对美式、日式混合型卷烟对国内市场的冲击。同时，发展中式混合型卷烟也是中式卷烟走出国门参与国际市场竞争的需要。
　　发展中式混合型卷烟，应在产品特色上下功夫。对国际混合型卷烟品牌生产技术进行针对性研究，消化、吸收有利的技术，借鉴国外发展混合型卷烟的经验，坚持“以我为主、突出特色、发挥优势、攻守结合”的原则，开发适合市场需求的中式混合型卷烟。发展中式混合型卷烟，不宜遍地开花，应该鼓励并选择有优势条件的企业，依托现有强势品牌，挖掘潜力，提升技术，培育国内市场，竞争国际市场。
　　（6）发展中式卷烟应实施积极而稳妥的降焦策略，尤其是中式烤烟型卷烟要在保持和发扬固有风格特征的基础上实现降焦减害。
　　发展中式烤烟型卷烟要注意把握“高香气、低焦油、低危害”的产品开发原则，实施积极而稳妥的降焦策略。降焦的方向不能动摇，降焦的力度不可减弱，但降焦的进度可以调节，在保证卷烟香气和风格基本不变的基础上，实施稳中求降。要加强选择性降低卷烟烟气中有害成分的技术研究，使卷烟烟气中的有害成分较大幅度降低而卷烟烟气香味成分又能够较小程度损失，既保持烤烟型卷烟原有的香吃味，又创新地发展中式卷烟的口味特征，形成我国具有自主知识产权的卷烟。要充分发挥中式卷烟的优势，合理利用世贸规则，积极制定科学的技术标准，把选择性降低卷烟烟气有害成分与建立中式卷烟技术壁垒的工作紧密地结合在一起。
　　（7）发展中式卷烟要重视烟叶的基础性地位，烟叶的发展要以卷烟工业需求为导向，为卷烟产品的发展服务。
　　中国的烟叶生产要立足适应和满足中式卷烟生产的需求。 要充分发挥中国烟叶生产地区生态环境差异大、烟叶产品风格多样化的优势，积极开发适合中式卷烟需求的优质烟叶，打造中国烟叶生产的核心技术，大力发展中式卷烟需求的中国优质烟叶。要充分发挥地区特色优势，构建中国烟叶原料体系，从质量和数量上确立中国烟叶尤其是烤烟烟叶的优势地位并主导供求关系。
　　卷烟工业企业要认真关注优质烟叶的生产，重视原料生产是第一车间的基础作用。鼓励卷烟工业企业根据配方需要和消费市场的变化趋势，采取定性与定量、外观与内在相结合的方式，对烟叶质量提出明确的技术要求，为烟叶生产部门提供市场导向。积极参与制订优质烟叶生产方案，通过烟叶质量评价和工业验证不断提供需求信息，从而准确有效地提高烟叶的香气质、香气量和工业可用性。
鼓励卷烟工业企业和烟叶产区形成伙伴关系，共建优质烟叶生产基地，建立原料供应体系。卷烟工业企业对生产基地应进行必要的扶持，改善烟田基础设施，恢复烟田生态环境，提高烟农技术素质，攻克影响烟叶香气质和香气量的关键技术。卷烟工业企业应充分发挥市场引导作用，对烟叶的复烤加工提供技术要求。
　　四、中国卷烟科技发展的主要任务
　　中国卷烟科技发展必须以提高中式卷烟技术水平和市场竞争实力为主要任务。要强化对中式卷烟尤其是中式烤烟型卷烟的理论研究，揭示其本质特征和具体的技术特点，扬长避短，开拓创新，走出具有中国卷烟特色的道路，培育中式卷烟的核心技术，并加速技术的集成推广。
　　（8）开展卷烟烟气技术研究，建立指导卷烟配方、工艺、品控的卷烟烟气质量评价指标体系、检测体系和控制体系。
　　烟草化学和烟气化学成分的研究是一项十分重要的基础性研究工作，也是构筑中式卷烟核心技术的关键之一。卷烟烟气是卷烟产品面向消费者的最主要表征，是体现卷烟质量水平和风格特征的最主要因素。因此，卷烟产品及其生产所涉及的各个环节，包括烟叶生产、配方工艺、加香加料、辅助材料、加工装备等方面的技术研究工作，都应该围绕着卷烟烟气成分来开展。开展卷烟烟气的致香、致害成分分析及机理研究，建立适应中式烤烟型卷烟和中式混合型卷烟的烟叶原料体系；开展烟气化学成分的组成与抽吸品质、质量特征之间规律的分析与研究，逐步构建一套较为完善的可作为配方设计和品质控制的卷烟烟气质量评价指标体系、检测体系和控制体系；开展卷烟烟气中主要有害成分分析方法的研究，建立卷烟烟气毒理学安全性评价体系；将卷烟烟气成分的技术研究作为卷烟配方和品质控制的中心环节，以稳定与提高烟气质量作为目标要求，积极带动并提升相关配套领域的技术研究。
　　（9）开展优质烟叶生产技术研究，努力提高对中式卷烟需求的品质满足程度。
　　开展提高烟叶工业可用性研究，重点解决改善烟叶香气质量、协调烟叶化学成分、提高烟叶配伍性等技术难题。开展烤烟质量评价体系研究。从感官评吸质量、主要化学成分(常规化学成分、吸味指标、燃烧性指标和致香成分等)的含量、均匀性和协调性、物理参数和安全性指标等方面对烟叶质量进行综合评价。开展烟叶等级之间质量差距产生原因的分析研究，逐步缩小烟叶等级之间质量差距。开展烟叶降焦减害技术研究和“无公害”生产技术研究，以提高烟叶品质的安全性。
　　开展烟草遗传多样性研究及其利用，建立具有国际水平的烟草种质资源库。根据不同烟叶品质特征类型区划，加强烟草新品种选育及配套栽培技术研究，开展烟草营养代谢机理研究，加强烟草连作障碍因子分析及解决措施的研究，深化烘烤理论和技术的研究，开发具有不同烟叶品质特征和适应不同生态环境的优质烟叶，以适应卷烟发展的需要。要积极开展烟草病虫害预测预报研究，以进一步提高烟草病虫害综合防治能力。
　　（10）开展卷烟系统工艺及装备技术研究，构建中式卷烟的特色工艺路线。
卷烟加工工艺技术是实现卷烟配方设计思想的基本要素。加强工艺上下游之间联动研究，推进卷烟企业制丝工艺技术研究向打叶复烤的纵向延伸，利用烟叶原料和加工工艺的不同组合方式进行加工处理，深入开展对不同等级烟叶原料（叶组）物理化学特性的分析，积极推动分组加工和柔性加工的工艺技术的推广工作，进一步提高卷烟加工各个环节的技术水平。
　　卷烟加工工艺应在继续提高控制卷烟外在质量（如可加工性、单耗、水分、填充能力等）的基础上，着重加强研究卷烟内在质量（如焦油、烟碱、致香成分、致害成分等）水平的提高和降焦减害控制水平的提高。加强打叶复烤、膨胀烟丝和制丝线的设备运行参数与烟叶内在质量相关性研究，建立相应的运行参数模型和工艺过程品质数据库，保证烟草加工过程中对产品内在质量的有效控制。同时，指导烟草机械设备制造企业根据卷烟产品设计的需求，研究开发和改进烟草机械设备，从而提升我国为生产中式卷烟所需技术装备的工艺技术水平。
　　（11）开展卷烟配方技术研究，强化中式卷烟的风格特征。
　　重点研究中式烤烟型卷烟的配方技术，针对不同的烟叶原料和不同的卷烟产品需求，加强小叶组配方技术和小配方打叶复烤技术的研究与应用；加强膨胀烟丝、膨胀梗丝、造纸法再造烟叶等技术和应用的研究；开展计算机辅助卷烟产品设计研究，建立相关数据库，把卷烟配方技术从单纯的烟叶等级质量搭配深化到化学成分和各项品质因素的配比，提高配方设计的技术含量；把卷烟质量稳定、成本控制、烟叶资源的平衡等问题与卷烟配方技术综合考虑，系统研究。
　　（12）开展香精香料的应用基础研究，提高加香加料技术的针对性和可控性水平。
　　随着对卷烟降焦减害技术研究的不断深入以及对烟气质量控制精度的不断提升，作为卷烟制造核心技术之一的香精香料研究应该提升到一个新的更高的技术层面。要注意把握消费者对中式卷烟香气和吃味特征的要求和偏好，提高加香加料的针对性和可控性水平，做好加香加料与原料、工艺、产品内在质量的有机结合，充分发挥其在构成产品特定内在质量和体现风格的特殊作用。加强低焦油卷烟的香气补偿技术研究，加强香精香料与卷烟烟气之间相关性的技术研究，把对香精香料的控制要求从物理指标水平提升到化学指标水平上来。提高卷烟企业的调香水平，提高香精香料的自我调制和自控供应的能力。
　　（13）开展卷烟辅助材料的研究，提高卷烟提质降焦减害的系统配套材料的技术水平。
　　卷烟材料的使用直接影响烟气的化学组成，进而影响到吸食品质，而且，对烟气中有害成份量的高低也有较大的影响。因此，应从影响烟气质量的角度研究和分析三纸一棒（卷烟纸、接装纸、成型纸和滤棒）的作用、功能和影响程度。应从卫生、环保、成本三个角度研究和分析卷烟材料使用价值。同时，加强新型卷烟材料的降焦减害技术研究，研究不同滤嘴添加材料对烟气有害成分的抑制、截留和转化技术，使新型滤嘴能够在选择性吸附烟气中有害成分的同时，最大程度地保持卷烟吸食品质的稳定性。
　　五、技术支撑体系和保障措施
　　（14）建立健全以郑州烟草研究院为龙头，科研院所、重点企业技术中心和区域性的农业烟草试验站（中心）为骨干，各种类型的技术推广机构为基础的科技创新体系和技术推广服务体系。
　　加强郑州烟草研究院建设。要重点投资，重点装备，重点归聚科研人才，尽快把郑州烟草研究院建成烟草行业高水平的研究开发基地、高素质人才的培养基地。其工作任务主要是应用基础研究和对行业技术进步具有重大影响的共性、关键性和前瞻性的技术研究。要积极推进重点学科实验室和开放性综合实验室的建设，为开展创新性研究和面向行业内外合作研究提供有力的技术支撑。同时，要加强云南烟草研究院和专业性研究基地的建设，形成与郑州烟草研究院优势互补，各具特色的烟草行业主体科研力量。
　　重点扶持并加强重点骨干企业技术中心的建设，逐步形成以国家级、行业级企业技术中心为主体的烟草行业技术开发体系。企业技术中心应针对卷烟产品侧重于开展具有较强实用性技术的研究和成果转化工作。各企业技术中心应充分发挥各自优势，有所侧重，有所突破，加强协作，积极地开展工作，努力培育企业的核心技术和核心竞争力。
　　重点建设一批区域性的烟草农业试验站和专业性的农业技术推广中心，主要负责烟草农业研究成果的技术普及与推广工作。同时加强烟草农业试验站与企业技术中心紧密合作，不但要使烟叶生产真正成为卷烟工业的“第一车间”，而且要使烟草农业试验站、农业技术推广中心成为卷烟工业技术中心和技术推广工作的重要组成部分。
　　（15）积极推动建立以重点企业为技术创新主体、产学研相结合的创新模式。
　　加强对重点骨干企业技术中心的支持和指导，引导企业加大对技术创新人力、物力的投入，加速形成以提高企业市场竞争能力为主攻方向，面向市场、充分调动内部资源、广泛利用外部资源的开放式运行机制。国家局和省级局要在人才培养、重大科研项目、国际合作与交流等方面给予扶持并制定相应的配套政策，加强重点企业技术中心建设，尽快形成开发、生产、销售一体化的企业技术创新体系。
　　引导行业内外多学科、多部门科技力量积极开展协作研究。鼓励以企业为主体，与行业内外的高等院校研究机构密切合作，积极开展产学研联合开发新技术获取核心技术，并集成推广。强化产学研联合开发的示范引导作用，研究产学研联合的新特点和新模式，在共同开发关键技术平台、联合培养科技和管理人才等方面进行大胆的探索。
　　建立完善技术创新统计指标体系，积极开展对企业技术创新能力和企业技术中心的诊断、评估、评价工作，指导和推动企业技术创新能力的提高。
　　（16）加强烟草农业技术推广体系的建设，充分发挥试验研究、技术普及与科技成果推广作用。
建立以烟叶主产地区、县为主体，依托大专院校、农业科研单位和烟草农业试验站等科技力量，发挥区域优势，示范试验先进技术，集成推广适用技术，科技与生产紧密结合的烟草农业推广体系和烟叶发展模式，促进传统农业的改造和技术升级，培育一批具有国际竞争力的烟叶生产科技型企业。
　　在全国不同生态区域建设一批优质烟叶生产科技示范基地和优质烟叶标准化示范县。优质烟叶生产科技示范基地主要是“产学研”相结合，以先进适用技术为支撑，以开发、示范和推广为主要模式，边试验研究，边示范推广，加速烟叶生产技术成果的转化，提高烟叶产区的烟叶质量水平。标准化示范县主要是把科技成果以技术法规形式集成推广，通过层层指导和培训把技术规范和技术成果推广到每户烟农，以确保技术推广工作的准确到位和稳定有效。
　　10万亩以上的烟叶产区要建立烟叶技术推广站，同时对现有的地区级烟草科研所进行整合，充分发挥技术推广的功能，技术指导的饿功能和人才培训功能。有条件的技术推广站要建立烟农培训机构，以加强对烟农的技术培训。
　　（17）改革科技管理制度，加强产学研结合，加强工农合作，建立科学有效的运行机制。
　　加大科技项目管理改革的力度。科技项目立项引入竞争机制。对行业应用基础研究、重大的关键及共性技术研究项目实行面向社会招标制度，保证立项的科学性和竞标的公开、公正性。完善专家评议和政府决策相结合的课题立项审批机制。积极推进科研项目课题制。根据课题制管理的要求，鼓励打破单位界限、所有制界限，形成优势组合，发挥科技资源的最大效能。
　　积极推进跨学科领域的合作。以国家和行业科技攻关和研究开发目标为牵引，将重大项目与领域前沿相衔接，基础研究与应用研究相结合，科研与推广相结合。国家局在重大科研问题与项目设计上强调学科、领域间的交叉与融合，促进跨部门科研院所、大学的合作，促进跨学科领域的农学、工学、医学合作研究，加大跨学科领域、合作研究的投入。创造一个崇尚创新、学术自由、客观公正的学术氛围。
积极支持工农业结合，加大力度创建优质烟叶科技示范基地和优质烟叶生产基地。这种做法有利于卷烟工业企业建立相对稳定的原料供应渠道，也有利于实现烟叶品质目标市场化，使烟叶生产能依据卷烟工业的要求不断提高烟叶质量。各级烟草部门要关心和重视基地建设，从人力、财力和科研任务等方面给以支持和保障。
　　加强国内外、行业内外，科技界、产业界等多种形式的科技交流与合作。组织行业的科技力量积极参与国际共同研究，紧密跟踪国际烟草科技发展的动态和趋势，探索培育我国卷烟核心技术的有效途径，缩短与国际烟草先进科技水平的差距。
　　（18）加强研究开发与创新的公共基础平台建设。
　　加快烟草科技基础数据库的平台建设。依托国内外高水平的科研单位，充分发挥以重点企业技术中心为主体，郑州烟草研究院等科研单位为骨干的行业科技创新力量，有计划地组织建立行业公共的烟草及烟气全成分、烟叶主要化学成分、卷烟产品品质等基础数据库。
　　建立公共信息资源共享机制。依靠信息化手段，采取共建、共享机制，积极推进科技信息资源的整合和有效利用，充分发挥科学数据库的最大作用。
　　组建开放性的烟草行业重点实验室。要有计划、有重点地依托行业内外优秀科研机构，集中配置先进仪器设备，有规划、按学科建立烟草行业重点实验室。为加强应用基础研究基地的建设，稳定基础研究队伍，培养和吸引国内外优秀的学科带头人，提高烟草行业持续创新能力，提供技术保障。
　　（19）积极推进人才强国和科教兴烟战略，把烟草科技人才的培养、吸引和使用作为一项重大的战略任务抓紧抓好。
　　通过各种途径，采取各种措施，重点培养、重点支持科研技术骨干成长，形成多层次、全方位、系统化的人才培养格局，建成整体素质明显提高的、人才梯状结构合理的科技专业队伍。
　　加强行业学术学科带头人和技术专家的培养和引进。采取委托主持行业重大科技攻关项目、选送到国内外的有关大学和科研院所进行研究学习、参与国内外的合作研究与学术交流等多种形式和渠道，加速造就一批行业学术学科带头人和高级技术专门人才。
　　加强对卷烟工艺技术人员、配方设计人员进行复合型培训，积极开展烟草行业调香师、评吸员的培训工作，为卷烟企业培养各类专门人才、拔尖人才、复合型人才。
　　加强对高级技术工人和基层科技服务与推广人员的培养。重点是继续开展对卷烟企业高级技工以上人员、销售经营人员、烟站站长与农业科技服务人员等的培训，全面提高其技术水平、经营管理水平和实际操作能力。
　　（20）创造尊重知识、尊重人才、崇尚创新氛围，建立人才辈出、人尽其才的激励机制，促进科技人才队伍建设，加速培养一支高素质、高水平的专业技术人才队伍。
　　建立健全调动科技人员积极性的分配制度，探索技术要素参与分配的形式和方法。把按劳分配与技术等生产要素分配有机结合起来，建立起激发科技人员开拓创新的激励机制，充分调动科技人员积极性，形成尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的良好氛围。
　　建立健全有利于吸引人才、发挥人才作用的用人机制。建立起吸引行业内外、国内外的科技人才到行业科研单位和企业技术中心工作的激励机制，不断壮大行业科技人才队伍。
　　鼓励烟草科技工作者到生产第一线，到艰苦的地方去工作，改进完善技术职务聘任制度，切实保障和提高科技人员的工资水平和福利待遇。
　　设立优秀科技工作者奖，每年奖励若干名在科学研究和技术推广工作中做出突出贡献的优秀科技工作者。