熊琦 中南财经政法大学




关键词: 著作权集体管理组织；集中许可；著作权许可；概括许可
内容提要: 著作权集体管理组织以集中许可的方式，使权利人能够在保证私人自治、回应著作权市场供求关系的前提下，解决权利许可中的交易成本问题。但在著作权集中许可机制的运作中，权利集中与权利排他往往是相矛盾的，因此需对著作权集中许可机制进行合理设计，在发挥概括许可信息成本优势的同时，从交易地位与许可渠道两个方面规制著作权集中许可机制。一方面通过非专属许可的方式，使权利人的个别许可与集体管理组织的概括许可并存，另一方面要求集体管理组织自身提供多类型的许可模式供使用者选择，以避免因许可机制僵化造成的垄断和无效率。


在如今的著作权产业环境下，大量的著作权许可都涉及了多数权利人与多数使用者之间的交易关系，而依赖传统的许可方式，权利人与使用者都无法承受个别许可所带来的高额交易成本。著作权集体管理组织将分散的权利予以集中，降低了使用者的搜寻与协商成本，并通过设置独立的机构，分担权利人的监管与执行成本。申言之，著作权集体管理组织的本质是一种集中许可机制，旨在应对日趋繁复的著作权交易。


虽然著作权集中许可机制的基本功能是降低许可中的交易成本，但随着社会环境与技术条件的变化，其自身产生的交易成本问题开始凸显。首先，在正当性问题上，著作权集中许可机制面临新技术的挑战，与数字时代的新兴许可模式相比，其在交易效率上是否具有优势，是证明它仍然具有适用价值的前提条件；其次，在制度构造问题上，著作权集中许可机制面临垄断问题的困扰，集体管理组织的制度变革史也是一部反垄断制度发展史，[1]如何在立法设计上克服因集体管理组织垄断地位导致的权利滥用，是实现著作权集中许可机制交易效率的制度保证。值得注意的是，发达国家的著作权集中许可机制经过百余年的完善，已有丰富的运作经验，并摸索出一套行之有效的制度架构。关于正当性及其制度绩效的证明与争论，也在因此，我国著作权集体管理组织许可制度的设计与完善，一方面应借鉴他国制度发展中的经验与教训，解读他国立法在著作权许可机制变革中的立法博弈与立法理由，另一方面也要分析新技术条件下的新问题与本国产业发展的现状，最终建构适合本国实际的著作权集中许可机制。


一、新技术时代著作权集中许可机制的正当性证明


（一）新兴许可模式对著作权集中许可机制的挑战


著作权许可模式的变革经历了一个由简单到复杂、由一元到多元的过程。在印刷时代，由于传播方式有限，作品都是物化于载体上，消费者在市场中获得的是作品的载体，享有的也是对载体的所有权，著作权许可也仅存在于权利人与传播者之间，简单的个别许可即能满足交易需要。到了模拟复制时代，传播方式日趋多元，依靠销售载体的方式传播作品已无法满足需要。首先，大量商业机构开始大规模使用作品，仅靠著作权人自己已无力规制其利用，商业机构也无法逐一向权利人申请许可。其次，录音机、录像机等复制设备向私人领域普及，私人复制逐渐从个别现象变成普遍行为，传统交易模式受到了巨大冲击。在此前提下，直接联系权利人与使用者的个别许可已无法通过有效率的方式实现，著作权集体管理组织因此出现，将传统的个别许可转化为集中许可，以此降低权利人与使用者的交易成本。[2]对权利人来说，集体管理组织代替其进行许可与后续监管，使权利人集中于创作行为本身，细化了社会分工；对使用者来说，特别是需要利用大量作品的使用者，集体管理组织免除了其搜寻与协商成本，提高了许可效率。


然而，著作权集体管理组织毕竟是模拟复制时代的制度产物，随着新传播技术的发展，相关交易成本不断变化，一方面传播成本降低，数字化作品的传播速度达到了无时间差、无地域性的境界，使用者获取作品的渠道与成本大为降低；另一方面传播技术转移，每一个连接到网络的个体都可以成为创作者、传播者和使用者。在此前提下，新技术给传统的著作权集中许可机制带来了如下挑战。


1. 著作权许可“去中间化”趋势带来的挑战。所谓“去中间化”趋势，是指著作权许可模式向个别许可回归。个别许可的复兴，得益于新技术提高了权利人对作品的控制力。首先，数字技术使著作权许可过程中的搜寻成本大幅降低，权利人与使用者特别是技术措施与权利管理信息在著作权法中获得承认，权利人能够明确获知作品每一次被使用的情形，也就能够通过使用者的利用方式和范围来确定价格。[3]因此，以拆封合同（shrink-wrap license）、点击合同（click-wrap license）与浏览合同（browse-wrap license）为代表的格式合同，成为私人控制作品利用方式的新手段，也使得权利人实施个别许可重新成为可能。[4]一方面，许可合同的格式性降低了个别许可的协商成本，另一方面技术措施则保证了个别许可在技术上的可能性。有学者指出，即使数字化作品已到达最终用户手中，著作权人仍然能够拥有对作品近乎完全的控制力，并许可使用合同保证、重构他们的权利。[5]


与去中间化的著作权许可模式相比，集中许可机制的局限性表现在交易机制的灵活性不足上。从权利人的控制力上看，个别许可由权利人自由拟定格式合同的条款，而集中许可乃是由集体管理组织统一拟定许可条件，权利人由于无法及时干预集体管理组织对其作品的利用方式和定价，因而丧失了交易条件上的“自治”。


2. 著作权许可“去产权化”趋势带来的挑战。所谓“去产权化”趋势，是指权利人以放弃权利的方式允许不特定主体使用作品。有学者将网络与数字技术视为彰显“个人自由”与“文化融合”的助推器，[6]因而信息应该以自由共享为前提，与信息相关的法律必须遵循信息“自由化”的本质来制定，但如今过于宽泛的财产权范畴扼杀了信息的自由属性，权利扩张导致的弊端主要表现在以下三个方面：一是限制了创作者获取可供作为素材的信息；二是限制了新传播技术的发展；三是限制了公众对信息的接触。[7]知识共享（creative commons）等开放许可模式的出现，被视为是应对上述矛盾的产物。著作权开放许可机制旨在打破权利排他性带来的阻隔，其通过设计一系列放弃著作权的许可协议，使著作权人自由选择保留部分的权利，或是开放所有权利，避免了作品传播在许可问题上消耗过多交易成本，并保证了新技术优势的发挥。


与去产权化的著作权开放许可模式相比，集中许可机制的局限性表现在交易机制的许可环节过多。从使用者的交易成本上看，开放许可由于放弃或部分放弃著作权，因此与权利排他性相关的交易成本不复存在，而集中许可仍然建立在授权协商的基础上，作品传播效率必然低于开放许可。


上述两种新兴许可模式的发展趋势体现了权利人与使用者面对新技术的不同偏好。个别许可的回归，意味着权利人希望利用新技术在更大程度上控制作品，在著作权许可中全面体现自己的意志；开放许可的兴起，则意味着使用者希望在著作权许可中排除权利排他性带来的交易成本，使传播效率能完全在信息生产与传播中体现出来。反观著作权集中许可机制，无论是与技术措施保护下的个别许可还是与网络技术催生的开放许可相比，在交易效率上似乎存在一定的局限性。


（二）著作权集中许可机制的制度特征与优势解读


从表面看，与去中间化的著作权个别许可相比，集中许可需要集体管理组织作为作品由权利人转移至使用者的中介，必然增加交易成本；与去产权化的著作权开放许可相比，集中许可由于并未放弃著作权的排他性，因此也无法排除协商成本。然而，集体管理组织许可机制中那些看似导致所谓不必要交易成本的制度设计，却正是维持整个著作权产业独立性与职业性的关键。


1. 著作权集中许可机制对著作权分散性的解决。网络技术的发达，确实克服了传统个别许可中因过高交易成本导致的市场失灵，但这并不意味着与许可相关的交易成本将完全消失。网络技术降低的仅是交易对象的搜寻成本，而与权利许可相关的协商成本仍然是以格式合同的方式来控制，且并未与搜寻成本同步降低。一旦遇到使用者需要大规模利用作品的情形，个别许可模式仍然无法避免与著作权人逐一协商导致的效率问题。可以认为，新传播技术所降低的仅仅是重复性和机械性的交易成本，而与确定交易条件相关的创造性交易成本并未得到改变。[8]

山东省临沂市人民政府办公室


关于印发《临沂市110社会联动工作规范》及《临沂市110社会联动工作考核办法》的通知
临政办发[2005]6号

各县区人民政府,市政府各部门、各直属机构,临沂高新技术产业开发区管委会、临沂经济开发区管委会,县级事业单位,各高等院校:
　　为进一步推动全市110社会联动工作深入开展,使接处警工作规范化、制度化,更好地为广大人民群众提供优质服务,市110社会联动工作领导小组办公室制定了《临沂市110社会联动工作规范》及《临沂市110社会联动工作考核办法》,现印发给你们,请
　　结合实际,认真贯彻执行。

　　

二○○五年一月二十六日



　　

临沂市110社会联动工作规范




　　为积极开展创建平安临沂和文明城市活动,进一步推动全市110报警服务和社会联动工作上台阶、上水平,根据国务院、省政府关于加强110社会联动工作的指示精神和《山东省110报警服务社会联动工作规范》,结合我市实际,特制定本工作规范。
　　一、指导思想
　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,坚持全心全意为人民服务的宗旨,进一步密切党和政府同人民群众的血肉联系,以公安机关110为纽带,带动各行各业职业道德建设和见义勇为、互帮互助良好社会风尚的形成,为全社会提供安全服务。组织动员政府有关职能部门,积极投入建设平安临沂和创建文明城市活动,为全市经济和社会发展创造稳定、和谐的环境。
　　二、工作任务
　　110社会联动工作是一个系统工程,是维护社会稳定、造福于民的社会公益事业。为充分发挥我市110社会联动工作在创建平安临沂中的作用,进一步提高对各类突发紧急事件应急处置水平,依法有效打击违法犯罪活动,为人民群众提供优质便捷的服务,各联动单位要严格按照各自职责,制定完善处置预案,对突发事件进行有效处置,为市民群众提供紧急救助服务。
　　三、职责要求
　　各级110社会联动部门都要建立值班室,落实昼夜值班人员,建立健全各项规章制度,做到组织领导、人员装备、工作措施、规章制度和物资保障“五到位”。
　　(一)公安部门
　　认真贯彻全国“二十公”、全省“二十一公”和全市公安会议精神,加强公安机关指挥中心建设,建立与有关部门的协作机制,制定处置各类重大事件的工作预案,形成信息畅通、指挥有力、手段先进、运转高效的指挥体系。市公安局和各县公安局建立110、122、119“三台合一”的110报警服务台,统一受理辖区内的刑事案件、治安案(事)件、交通事故、火灾事故报警及群众求助、投诉,直接指挥相关警力出警。
　　指挥调度的基本原则:(1)对应出警。根据属地原则和警情类别,分别指挥110机动队、消防官兵、交通民警和派出所、刑侦、治安民警等出警。(2)就近出警。对各类报警求助,如有关警种(基层所队)距离较远,均应指令就近警种(基层所队)先期出警,并根据需要,同时指令相关警种或单位出警。(3)最优出警。对群众求助和特殊警情,应根据人员、装备、技能等情况,指派最优的警种或单位出警。(4)联合出警。对重大或情况复杂、特殊的报警求助,在上述原则的基础上,均应根据现场处置的需要,指令有关警种或单位出警。(5)多层出警。对现行案件的报警,有较明显的人、物特征或作案人逃离方向的,在指令民警出现场的同时,均应立即指令一切可以调动的警力,尤其是刑警和执勤的交警、巡警及岗亭、卡点、派出所、警务区等民警,迅速开展查堵、追踪;无明显特征和逃离方向,但在日常巡逻、查堵和各项公安管理工作中可能发现线索的,亦应及时向一线各警种民警通报案情。对重大警情,市局指挥中心可直接指挥调度市局刑警、巡警、交警等相关警种出警。对需要其他职能部门解决的报警、求助,110报警服务台指令公安机关处警人员赶赴现场,维持秩序,进行先期处置。同时通知有关职能部门尽快赶赴现场解决。
　　(二)卫生部门
　　在各医院开设“绿色通道”,对110送来的急、危、重伤病患者,要先救治后收费;对110通报的伤病患者,要及时派出医护人员现场进行救治。各基层医疗单位都要参与110联动,落实昼夜值班制度和医务措施,及时就近救治110转送的伤病患者。同时,要强化和完善120急救网络建设,实现120与110联网,以提高对病人的院前抢救速度和质量。
　　(三)供电部门
　　对群众反映或要求解决的供电问题和电力事故抢修等报警求助,接到110通报后,要在承诺时限内到达现场,迅速处置,排除故障;非故障性问题,要给予明确答复,让群众满意。
　　(四)民政部门
　　及时接受110救助的弃婴、走失群众、被拐卖的妇女儿童、残疾人、孤寡老人等,妥善安置他们的生活;接收110转达的盲流人口、乞讨人员、无主尸体,并按有关规定妥善做好救助、安置、火化等工作。
　　(五)交通、公路、铁路部门
　　随时负责处理110转达的有关出租、公交、营运车辆运输违章、营运纠纷等方面的举报投诉,有关道路、危桥损毁等抢险抢修以及高速公路车辆维修等报警求助。对110送往的钱物丢失、被盗而无力返回目的地的特殊乘客,需乘汽车和火车返回的要及时予以安排;乘客钱物丢失在车上要求帮助寻找的,要及时帮助查找,并给予答复。
　　对公安机关派往高速公路处警的车辆免收通行费。
　　(六)建设部门
　　对110通报或群众反映的漏水、漏气、管道堵塞和给水、排水井盖丢失、房屋损坏、垃圾堆积等涉及本部门职责范围内的问题,要及时赶赴现场予以处置。简单修理不超过12小时,大修及早完成,对短期内不能解决的非技术性问题,要给予明确答复。
　　(七)供热部门
　　对群众反映或要求解决的供热管道漏水、漏气、堵塞及气压、温度等问题,要及时赶到现场处置,迅速排除故障。
　　(八)工商部门
　　负责处理110转达的经营、消费、服务等方面的举报投诉,打击制售假冒伪劣、缺斤少秤、掺假使假等损害消费者利益的行为。主动与110配合,及时处理市场内欺行霸市行为,维护好市场经营秩序。
　　(九)技术监督部门
　　负责处理110转达的涉及计量、产品质量(生产领域)、标准化、生产许可证、强制性认证、商品条码、代码、絮棉制品和特种设备(包括锅炉、压力管道、压力容器等)等方面的群众投诉。
　　(十)电信部门
　　为110报警服务系统提供所需的接警中继线,经常进行线路检修,确保畅通;对拨叫110的电话,采取技术措施按现有资料向报警服务台提供主叫号码、地址和用户名称。在城区适量增加公用电话数量,合理布局,公用电话要设立醒目的110报警标志,方便群众报警;对群众反映的市话线路故障问题,要严格按照“一般问题24小时内修好,电缆问题72小时内保证修好”的服务承诺,及时修复线路。
　　(十一)宣传部门
　　报纸、电视、广播等新闻部门要正确把握宣传舆论导向,开设栏目,对公安民警、联动单位职工和广大群众在打击犯罪、抢险救灾、见义勇为等方面的先进事迹及时予以报道;宣传110和联动单位的服务承诺及职责范围,让群众更加了解110,支持110。其所属有线电视网络传输公司应随时负责处理110转达的有线网络故障抢修等报警求助。
　　(十二)环保部门
　　实行24小时值班备勤,随时负责处理110转达的涉及环境污染的报警求助,及时控制、减轻和处理污水、废气、固体废物等有毒有害物质的突发性环境污染及工业噪声扰民问题,严肃处理各类环境破坏性事故。
　　(十三)城市管理行政执法部门
　　建立必要的值班备勤制度,负责处理110转达的涉及市容环境卫生管理、城市规划管理、绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、交通管理、渔业管理等方面属于其职权范围内的报警投诉,及时查处违规建筑、违章占道、社会生活及建筑噪声污染、环境污染等违法违规行为。
　　(十四)文化部门
　　负责处理110转达的涉及文化市场管理、文物安全等方面的群众投诉。
　　(十五)新闻出版部门
　　负责处理110转达的涉及书报刊市场、音像市场、电子出版市场中的非法出版活动和非法出版物等方面的群众举报投诉。
　　(十六)水利部门
　　协助有关部门处理110转达的潜水救人等群众求助事宜。
　　(十七)物价部门
　　负责处理110转达的涉及物价管理方面的群众投诉。
　　(十八)盐务部门
　　负责处理110转达的涉及私购、私运、私销盐及私自制贩盐产品等方面的群众举报投诉。
　　(十九)烟草专卖部门
　　负责处理110转达的非法制造、运输、销售、存储卷烟、烟叶、烟丝等烟草专卖品方面的群众举报投诉。
　　(二十)药监部门
　　负责处理110转达的涉及假劣药品、医疗器械等生产经营方面的群众投诉。
　　其他部门对110通报或群众直接反映的涉及本部门职责范围内的问题,要及时采取措施,予以处置。
　　四、工作制度
　　(一)定期例会制度。市110社会联动工作领导小组办公室每季度召开一次市直110社会联动单位联络员(联动办公室成员)会议,通报全市开展社会服务联动工作情况,听取各职能部门汇报本系统社会联动工作开展情况,交流工作经验,分析存在的问题,提出下一步工作意见。
　　(二)信息交流制度。市110社会联动单位要按照各自的职责权限和联动工作的要求,根据每个阶段的工作部署,及时将工作进展情况及其他有关信息报市110社会联动工作领导小组办公室,市110社会联动工作领导小组办公室编发专题简报,并将报送的信息材料采用情况每半年通报一次,年终进行一次总结。
　　(三)检查通报制度。市直110社会联动单位应加强对本系统、本部门联动工作情况的检查督促指导,定期不定期地检查、督促各项联动工作要求的落实情况。市110社会联动工作领导小组办公室每季度组织部分联动单位的同志赴各单位检查督促指导。同时,市110社会联动工作领导小组办公室将定期不定期地邀请人大、政协、新闻等单位进行重点督查。
　　(四)新闻宣传制度。市直110社会联动单位要因地制宜发挥本单位、本系统各种刊物的作用,并通过电视台、报刊等新闻媒体,大造搞好社会联动工作的舆论;尤其要大力宣传社会联动工作中的好做法、好经验,以及社会联动工作中涌现出来的好人好事和先进单位,树立典型。
　　同时,还要通过举办内容丰富、形式多样的110社会联动宣传活动,加大宣传力度,广泛发动、正确引导群众积极参与社会服务联合行动。
　　五、组织领导
　　各级各部门要把110社会联动工作作为一件大事、实事,高度重视,切实抓紧抓好。要结合实际,制定具体联动工作规范,认真组织实施。
　　市政府与有关部门签订责任状,联动单位要与公安110签订协议书,并将110社会联动工作列入社会治安综合治理检查的重要内容,定期或不定期地组织检查、考核。对工作推诿扯皮、失职渎职造成不良影响的,由监察机关按有关规定追究当事人的责任。财政部门要加大对110社会联动工作的投入,对相关设施建设给予资金保障。各部门各单位要把110社会联动作为义不容辞的职责,固定值班备勤场所,加强值班备勤力量,配备必要的交通、通讯和抢险救助设备,确定具体的负责人和办事人员,明确职责、任务和奖惩办法,强化监督制约机制,以实现运转规范化、行动快速化、服务社会化、效果明显化的目标。
　　六、本规范自下发之日起施行。


　　

临沂市110社会联动工作考核办法


　　为进一步规范和推动110社会联动工作,提高联动工作整体水平,更好地为我市经济建设和群众生活提供优质服务,根据《山东省110报警服务社会联动工作规范》精神,制定110社会联动工作考核办法。
　　一、指导思想
　　110社会联动工作是体现政府为民办实事的一项“民心工程”,通过加强对联动工作的考核评比,促进联动工作的规范化运作,增强联动单位的服务意识,确保联动工作高效有序运行;健全完善城市应急救援网络,推动文明城市创建,提升城市文明形象,营造良好的投资环境,促进经济发展。
　　二、考核工作原则
　　(一)坚持实事求是的原则。考评结果必须真实地反映联动单位的工作情况,考评过程要公开透明,力求客观公正。既要激励先进,及时总结经验,又要正视客观存在的问题,查找工作中的差距和不足,认真分析原因,采取有效的整改措施,促进联动服务水平的提高。
　　(二)坚持平时抽查与年终考评相结合的原则。对联动工作不仅要抓好年终考核,更要抓好经常性的检查。日常检查考核是年终考评工作的重要基础,平时抽查记录要作为考核的重要依据。通过日常不定期抽查,及时发现并解决存在的问题,从而达到以考核促进联动工作水平提高的目的。
　　(三)坚持考核与群众评议相结合的原则。开展联动工作是为了更好地服务广大群众。考核要通过回访群众、发放民意测评表等形式,广泛收集群众对联动单位工作的意见和看法,不断改进和提高联动工作水平。
　　三、考核对象
　　所有110社会联动单位均为考核对象。参与社会联动工作的职能部门,都要明确在110社会联动工作中所承担的职责任务,制定具体的实施方案和工作措施,各司其职,各负其责。总的要求是:所有联动单位,都要有110联动值班室,落实昼夜值班人员,建立健全各项值班制度,做到组织领导、人员装备、工作措施、规章制度和物资保障“五到位”。
　　四、考核内容及评分标准
　　(一)单位内部联动工作机制建立健全(20分)
　　1.联动工作有分管领导、有专人抓(3分);
　　2.按规定建立并落实联动工作值班制度(6分);
　　3.制定与市公安局110报警服务台相配套衔接的联动应急处置预案(3分);
　　4.按规定建立联动队伍并实行24小时备勤(8分)。
　　(二)及时接受110联动指令,处置联动警情(45分)
　　1.按规定时间到达处警现场(15分);
　　2.按承诺内容开展联动服务(15分);3.无推诿扯皮现象(10分);4.及时向110报警服务台反馈联动处置情况(5分)。
　　(三)联动工作台帐齐全,记录内容完整规范,处警无漏登(10分)。
　　(四)认真执行联动工作情况报告制度(10分)
　　1.季度联动工作情况报告,即每季度向市联动领导小组办公室报告本季度开展联动工作的情况(5分);
　　2.重要联动情况及时报告(5分)。
　　(五)积极参加市联动会议和各种联动活动(5分)。
　　(六)联动车辆标志统一,车容整洁,确保处警用车。(5分)。
　　(七)联动单位有经费保障(5分)。
　　五、考核的组织实施
　　考核工作由市110社会联动工作领导小组统一组织实施,实行百分制考核。考核分平时考核、年终考核、群众代表和行风监督员考核。
　　平时考核由市110社会联动工作领导小组办公室(设在市公安局,以下简称市联动办)组织进行;年终考核由市政府分管秘书长或指定专人负责牵头,市联动办负责考核前期准备工作,各联动成员单位派员参加,采取分组分片互查的方法评分;群众代表和行风监督员考核是根据明察暗访和反映情况为每个联动单位打分。平时考核占总分的30%,年终考核占总分的50%,群众代表和行风监督员打分占总分的20%,三项得分之和即为单位年终总分。考核结果作为社会治安综合治理考核的一项内容,同时作为年度联动工作先进评比的主要依据。
　　考核具体工作方法如下:
　　1.听。听取单位负责同志对联动工作的情况介绍,具体经验做法以及取得的成效。
　　2.看。看联动服务必要的装备及其他硬件设施投入情况,内部规范化管理以及有关的规章制度制定情况;看各类基础台帐,包括本单位有关联动工作文稿、会议记录、活动记载、接警处置记录、典型事例等。
　　3.查。根据考评内容,市联动办将不定期组织对各联动单位工作进行抽查,抽查结果记录在案,作为年终考评的重要依据。年终时,组织联动成员单位按考核内容及要求开展互查。
　　4.评。在听、看、查的基础上,为各联动单位打分。