对“杜宝良事件”的法律评析

陈 光

(中国政法大学 民商经济法学院 ,北京 102249)

308天，105次交通违章，被罚款10500元。杜宝良,一位外地来京以卖菜为生的小贩因此在北京成了"名人”。他的事情不仅被报纸整版地报道,还被社会各界冠以“杜宝良事件”从各种角度进行讨论。“杜宝良事件”作为一个在北京具有普遍性的社会现象，其中折射出来的社会问题是很丰富的，但其归根到底就是一个行政处罚的问题。笔者拟从行政法学的角度对“杜宝良事件”作一些有益的探讨。
交通管理部门进行交通执法，并对道路交通违法行为进行处罚，属于行政处罚的范畴。其执法目的和处罚程序不仅要遵守道路交通法律法规的相关规定，还必须符合《行政处罚法》的原则要求，保证执法目的和处罚程序均具有正当性。
笔者以为，北京公安机关交通管理部门在对杜宝良实施行政处罚的执法过程中，的确存在着许多瑕疵。杜宝良105次违法均属同一违法情节、发生在同一地点且持续时间较长，而交警部门利用“电子眼”对违法行为拍摄后就自动生成了处罚结果，却没有及时提醒或警告违法司机，使同一违法行为长期、持续且反复发生。虽然违法者最终受到严厉处罚，却严重违背了行政处罚的目的和行政处罚的诸多原则。
行政处罚的目的是为了有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，同时也是为了对违法者予以惩戒和教育，使其以后不再犯。违法100多次却没有得到纠正，根本谈不上有效实施行政管理，维护交通秩序；违法者违法100多次却不知执法机关已经对自己做出的行政处罚决定，很难说能对违法者起到惩戒、教育作用。所以，105次的行政处罚，很难说其体现了行政处罚的目的。
我国的《行政处罚法》规定我国的行政处罚原则包括处罚法定的原则。处罚法定原则的内容包括被处罚行为的法定性。其含义是，行政处罚的实施必须有法律、法规或者规章为依据。法无明文规定不处罚。凡法律、法规或者规章未规定予以行政处罚的行为，均不受行政处罚。《中华人民共和国道路交通安全法》第25条明确规定：“全国实行统一的道路交通信号。交通信号、交通标志、交通标线的设置应当符合道路交通安全、畅通的要求和国家标准，并保持清晰、醒目、明确、完好。增设、调换、更新限制性的交通信号，应当提前向社会公告、广泛进行宣传。”西单交通队对杜宝良实施行政处罚所依据的交通标志并不是国家标准规定的禁行标志，因此该标志属无效标志；依据这一标志而作出的行政处罚也应是错误的。
处罚法定的原则还包括处罚的程序法定。其内容包括，实施行政处罚，不仅要求实体合法，而且还必须程序合法。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。我国的行政处罚决定程序包括简易程序和一般程序。适用简易程序必须符合一定的条件：违法事实确凿；有法定依据；较小数额的罚款（对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款）或警告。可见“杜宝良案”应适用一般程序。在一般程序中，行政机关在决定实施行政处罚需要向当事人说明理由并告知权利、听取当事人陈述和申辩、送达行政处罚决定书。《行政处罚法》第31条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。在作出行政处罚决定之前，未依法告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第107条第二款也规定：“公安机关交通管理部门及其交通警察发现机动车有未处理的违法行为记录的，应当书面告知机动车所有人或者驾驶人，机动车所有人或者驾驶人应当按照告知的时间、地点接受处理。”308天，105次违章，违章者却毫不知情，这本身就是交管部门在行政处罚中没有执行法定程序的体现。西单交通队对杜宝良的105次处罚中有81次处罚没有出具书面处罚决定，同样没有履行法定“书面告知”义务，违反法定程序。 《行政处罚法》第40条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。在“杜宝良事件”中，交管部门105次处罚中没有一次将行政处罚决定书送达当事人，这是对行政处罚法定程序的明显违反。
《行政处罚法》第四条规定，行政处罚遵循公正、公开的原则。处罚公正的原则，亦称“合理处罚”的原则。此原则与国外的比例原则类似，其内容包括：行政执法的目标应当是符合法律规定的目的，动机是良好的，不是为增加交警部门的收入而罚款，而是为了维护好交通管理秩序而罚款。这是目的上的考虑。第二，这种手段必须是必要的，有些手段可能无助于达到目标，那也不行。第三，在你的手段和目标之间，手段是相称的，不能“用高射炮打蚊子”，不能“用牛刀来杀鸡”。只要能达到法律意图，那就尽可能采取对当事人比较有利的方式来处理。只要能维护交通秩序，就不必要采取高额的罚款。 105次违法处罚明显缺乏执法人性化，违反了行政处罚的公正原则。105次违法，105次处罚，不合理。 比例原则是来自国外的一个原则，现在在中国已经普遍被接受了。大体来说，比例原则分这样几条要求，
　　《行政处罚法》第5条规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。教育必须以处罚为后盾，教育也不能代替处罚。为了达到制止并预防违法的目的，对受处罚的违法行为，应在给予处罚时给予帮助教育，二者不可偏废。105次的行政处罚有悖于《行政处罚法》所规定的教育与处罚相结合的原则。司机违法时，执法部门在处罚的同时还应该对司机进行教育，加强司机的守法观念。作为执法部门，司机违法数十次时，完全有必要对其进行批评教育。所以说，杜宝良违法105次，而且被处罚105次，这明显违背处罚与教育相结合的原则。很明显这对于违法者来说只有“处罚”而没有“教育”，有为执法而执法、为罚款而执法的嫌疑。
《行政处罚法》不仅在总则中确立了保障相对人权利的原则，而且有关行政处罚的设定、实施及其程序的规定，无一不体现着这一指导思想。保障相对人权利的原则实质上是由保障相对人陈述权、申辩权的原则和无救济便无处罚的原则构成的。相对人对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权。交管部门在行政处罚的程序中对“告知义务”的违反，直接影响相对人陈述权、申辩权的行使，相对人的权利难以得到保障。
有人认为在“杜宝良事件”中交管机关在行政处罚中违反了一事不再罚的原则。笔者认为这种观点有失偏颇。一事不再罚原则的内容包括，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚（《行政处罚法》第46条）。杜宝良的违章行为并不是同一行为，而是同一类行为，是同一个违法的主体，同样的违法的情形，触犯同样的法律规则。



作者EMAIL：sunc9@163.com


浙江省杭州市人大常委会


杭州市良渚遗址保护管理条例


栏目:地方性法规
2002年5期

　　(2001年12月26日杭州市第九届 人民代表大会常务委员会第三十九次会议审议通过2002年4月25日浙江 省第九届人民代表大会常务委员会第三十四次会议批准)

杭州市第十届人民代表大会常务委员会公告

第2号

　　2001年12月26日杭州市第九届人民代表大会常务委员会第三十九次会议审议通过的《杭州市良渚遗址保护管理条例》,已经2002年4月25日浙江省第九届人民代表大会常务委员会第三十四次会议批准,现予公布,自2002年6月1日起施行。

2002年5月8日

第一章总则
　　第一条为了加强对杭州市良渚遗址的保护、管理、研究和利用,继承和弘扬我国历史文化,根据《中华人民共和国文物保护法》、《浙江省文物保护管理条例》、《浙江省历史文化名城保护条例》以及有关法律、法规,结合良渚遗址实际,制定本条例。
　　第二条本条例适用于良渚遗址的保护和管理。
　　本条例所称良渚遗址是指杭州市余杭区良渚、瓶窑两镇境内的各类良渚文化遗址群落,是经国务院公布的全国重点文物保护单位。
　　第三条杭州市人民政府负责组织实施本条例。
　　杭州市人民政府组建良渚遗址保护管理机构,具体负责良渚遗址的保护和管理工作。
　　有关部门应当按照各自职责,做好良渚遗址的相关保护和管理工作。
　　第四条杭州市人民政府及当地区、镇人民政府应当把良渚遗址的保护列入国民经济和社会发展计划、城乡建设规划。
　　第五条良渚遗址的保护和管理应当遵循长期规划与分步实施、专业管理与群众保护、有效保护与合理利用、继承历史文化遗产与发展经济相结合的原则。
　　第六条任何单位和个人都有保护良渚遗址的义务,有权制止和检举、控告破坏良渚遗址、盗掘文物及其他有损于良渚遗址保护的行为。
　　第七条各级人民政府和有关部门对在良渚遗址保护工作中有突出贡献的单位和个人,应给予表彰或奖励。
第二章保护范围和管理机构
　　第八条良渚遗址保护范围和建设控制地带由杭州市人民政府按照浙江省人民政府公布的范围设立界桩和标志碑予以公示。需要调整时,由杭州市人民政府报经浙江省人民政府批准。
　　第九条良渚遗址保护范围划分为重点保护区和一般保护区。
　　良渚遗址重点保护区,是指文物行政管理部门报请省人民政府批准的,具有较大规模和重大价值的遗址点及其周边的一定区域。
　　良渚遗址一般保护区,是指重点保护区外的一定区域和各零散遗址点及其周边的一定区域。
　　第十条良渚遗址建设控制地带为保护范围以外必须控制和保护的区域。
　　第十一条杭州市人民政府应在良渚遗址建设控制地带外划出一 定的区域,进行统一规划和建设,用于缓解良渚遗址内生产、生活压力。
　　第十二条对良渚遗址建设控制地带及其外围新发现的文物古迹,良渚遗址保护管理机构应及时采取保护措施,并上报文物行政管理部门。
　　第十三条良渚遗址保护管理机构的主要职责是:
　　(一)组织良渚遗址的规划编制和实施;
　　(二)审核涉及良渚遗址的规划建设项目;
　　(三)制订并组织实施良渚遗址考古工作规划;
　　(四)负责良渚遗址的日常保护和管理;
　　(五)组织良渚遗址内出土文物的征集、收藏和宣传展示工作,开展有关学术研究和交流工作;
　　(六)其他与良渚遗址保护管理有关的工作。
　　第十四条良渚遗址保护管理机构的保护管理工作,应当接受国家、省、市文物行政管理部门的业务指导和监督。
　　第十五条杭州市、余杭区人民政府应当将良渚遗址保护管理经费分别列入本级财政预算。良渚遗址保护管理机构应当多渠道筹集资金,设立良渚遗址保护专项资金。专项资金应专款专用于良渚遗址的保护,并接受财政、审计部门的监督。
　　鼓励国内外社会力量捐助良渚遗址保护事业。
第三章规划与管理
　　第十六条良渚遗址保护管理机构应当会同有关部门,编制良渚遗址保护总体规划。
　　良渚遗址保护总体规划由杭州市人民政府组织评审后,提交杭州市人大常委会审议,并按程序报国家文物行政管理部门批准。
　　良渚遗址保护总体规划经批准后,良渚遗址保护管理机构应当在一年内制定分年度工作计划,并及时组织编制完成专项控制性详细规划和修建性详细规划,报杭州市人民政府及省文物行政管理部门批准。
　　第十七条良渚遗址保护总体规划应当纳入杭州市城市总体规划。
　　良渚遗址保护总体规划在实施过程中如需修订和完善,应当由良渚遗址保护管理机构提出方案,报经原批准机关同意。任何单位和个人不得擅自改变。
　　第十八条对良渚遗址环境风貌应当进行整体保护。良渚遗址的水网、植被、土墩、山体等环境地貌现状不得随意改变。
　　良渚遗址保护范围和建设控制地带内,禁止从事对遗址和环境造成破坏或污染的建设和生产经营活动。对良渚遗址造成污染的,应当限期治理;对自然和历史环境造成破坏的,良渚遗址保护管理机构应当进行修复和补救,逐步恢复良渚遗址的自然地貌和生态系统。
　　第十九条严格控制改变良渚遗址保护范围内的土地用途,确需改变的,土地管理部门办理有关手续前应当征得良渚遗址保护管理机构的同意。
　　第二十条禁止在良渚遗址重点保护区内建设一切与遗址保护无关的项目,已建项目应当限期拆除。
　　禁止在良渚遗址一般保护区内建设与遗址保护、利用无关的项目,已建项目应当分期拆除或整治。
　　已建项目的拆除或整治,由良渚遗址保护管理机构组织实施,并按有关规定进行安置和补偿。
　　未经批准,禁止在夯土建筑基址和夯土建筑遗迹范围内耕作;禁止在良渚遗址保护范围内进行采沙、采石、取土、打井、挖建沟渠池塘、平整和深翻土地等导致遗址地形地貌改变的活动。
　　第二十一条良渚遗址建设控制地带内禁止建设危及文物安全的设施。
　　建设控制地带内禁止进行大型基本建设和有碍良渚遗址环境风貌的工程建设项目。禁止设立高压线塔、大型广告物或者其他影响良渚遗址环境风貌的设施。确因国家建设特殊需要必须在良渚遗址建设控制地带内进行建设的,建设单位应当报国家文物行政管理部门批准,并由良渚遗址保护管理机构组织考古调查、勘探发掘。
　　建设控制地带内确需建设的民居以及与良渚遗址保护管理有关的建筑物和构筑物,其建设选址和建筑设计方案应当经良渚遗址保护管理 机构审核同意,报省文物行政管理部门批准后,方可办理建设规划审批手续。
　　新建民居应严格按照良渚遗址保护总体规划确定的区域进行建设。市、区人民政府应当制订优惠政策,鼓励原有民居逐步向规划确定的集中民居点和良渚遗址外迁移,集中民居点的建筑风格应当与良渚遗址相协调。
　　严格控制良渚遗址建设控制地带内建筑物的高度和体量。已建与 良渚遗址环境风貌不协调的建筑物和构筑物,由良渚遗址保护管理机构组织拆除、迁建或整治,并按有关规定进行安置和补偿。
第四章考古与展示利用
　　第二十二条良渚遗址保护管理机构应当制订良渚遗址考古工作规划,报国家文物行政管理部门批准。良渚遗址考古工作规划,应当明确良渚遗址考古的长期目标和近期任务。良渚遗址保护管理机构在制订良渚遗址考古工作规划时,应当征求考古工作机构的意见。
　　第二十三条良渚遗址保护管理机构在省、市文物行政管理部门的指导、帮助下,组织实施良渚遗址考古工作规划。考古发掘项目,由考古发掘单位按法定程序报国家文物行政管理部门批准。
　　良渚遗址保护管理机构应当鼓励有资质的考古工作机构积极参与良渚遗址的保护工作。
　　非经国家文物行政管理部门批准,其他任何单位和个人不得在良渚遗址内从事遗址勘探、发掘和文物标本采集等活动。
　　第二十四条良渚遗址保护范围和建设控制地带内的任何建设项目,应当事先进行考古勘探。
　　配合建设项目进行抢救性发掘出土的遗迹应当由良渚遗址保护管理机构会同建设单位提出处理方案,报请上级文物行政管理部门处理。如发现重要遗迹,建设项目应当另行选址。
　　第二十五条考古勘探发掘工作应当按国家规定的田野发掘规程进行,实行领队负责制,并接受省、市文物行政管理部门的监督和检查。田野考古发掘工作完成后,考古工作机构应当在三年内完成室内整理,提交发掘报告,并编制出土文物清单,及时移交出土文物和其他记录资料。
　　禁止任何单位或个人以各种理由不按期移交或私自持有出土文物。
　　第二十六条良渚文化博物馆是良渚遗址出土文物的收藏单位,按照国家有关规定收藏良渚遗址出土文物。良渚文化博物馆应当具备必要的文物保管设施和条件,确保文物安全。
　　良渚遗址出土文物应当及时向社会公众展示。
　　第二十七条任何单位或个人,在良渚遗址内发现文物或者其他遗存,应当保护好现场,并立即报告良渚遗址保护管理机构或其他相关部门。单位和个人持有的良渚遗址出土文物,应当立即上交良渚遗址保护管理机构。
　　第二十八条人民法院、人民检察院、公安机关、海关和工商行政管理部门依法没收的良渚遗址出土文物,应当妥善保管,并在结案后依法无偿移交给文物行政管理部门。
　　第二十九条因保护或者展示良渚遗址所采取的修复、加固措施,应当遵循不改变良渚遗址历史原貌的原则,并确保不对良渚遗址及其历史环境造成破坏。修复或加固良渚遗址所采用的一切技术措施应当是可逆的。
　　第三十条良渚遗址保护管理机构应当加强对良渚文化和良渚遗址的研究。鼓励和支持对良渚文化和良渚遗址进行各类宣传活动。
　　对良渚遗址、考古工地及其出土文物进行拍摄等活动,应当经良渚遗址保护管理机构登记,并按规定报上级文物行政管理部门同意后,由良渚遗址保护管理机构安排进行。
第五章法律责任
　　第三十一条良渚遗址保护管理机构未能在规定期限内编制完成专项控制性详细规划和修建性详细规划的,由市人民政府责令其限期编制;逾期仍不编制的,对主管负责人和直接责任人员,由有关部门按管理权限给予行政处分。
　　第三十二条违反本条例规定,擅自改变或不执行良渚遗址保护总体规划,责令限期改正;造成重大损失或严重后果的,对有关单位的主管负责人和直接责任人员,由有关部门按管理权限给予行政处分;构成犯罪的,由司法机关依法追究其刑事责任。
　　第三十三条违反本条例,有下列行为之一的,由市文物行政管理部门责令其停止违法行为,限期改正,恢复原状,赔偿损失,并可按下列规定处以罚款:
　　(一)刻划、涂污遗址保护标志说明,可处以200元以下罚款;
　　(二)擅自移动、拆除或除本条第(一)项以外的其他损坏遗址保护标志说明、界桩、其他保护设施的,可处以500元以下罚款。
　　第三十四条违反本条例,有下列行为之一的,由良渚遗址保护管理机构责令其停止违法行为,限期改正,恢复原状,没收违法所得,并可按下列规定处以罚款:
　　(一)在夯土建筑基址和遗迹范围内耕作,可处以200元以上2000元以下罚款;
　　(二)在良渚遗址保护范围和建设控制地带内擅自采沙、采石、取土或深翻土地、打井、挖建沟渠池塘、平整土地以及设立高压线、大型广告物、其他影响环境风貌的设施等有损遗址保护的活动,可处以1000元以上10000元以下罚款;在重点保护区内从事上述活动的,从重处罚。
　　(三)破坏或擅自改变良渚遗址保护范围和建设控制地带内的水网、植被、土墩、山体等环境地貌现状的,可处以2000元以上5000元以下罚款。
　　第三十五条违反本条例第二十条、第二十一条规定,擅自进行建设的,由良渚遗址保护管理机构责令其停工,并由规划行政管理部门根据良渚遗址保护管理机构的意见,按照《中华人民共和国城市规划法》有关规定处理。已改变文物原状的,由市文物行政管理部门责令建设单位限期整改,并可处以2000元以上10000元以下罚款。
　　第三十六条盗掘良渚遗址、非法买卖良渚遗址出土文物或者有其他严重破坏良渚遗址行为,构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
　　第三十七条文物考古部门及其工作人员在良渚遗址保护范围及其建设控制地带内进行考古发掘,不按规定期限提交考古报告,或不及时移交出土文物,由市文物行政管理部门给予警告,责令限期改正;逾期仍不改正的,提请相关责任人的主管部门给予行政处分,并可暂停该单位在良渚遗址内的发掘工作;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
　　第三十八条良渚遗址保护管理机构、文物行政管理部门及规划行政管理部门等国家机关的工作人员,滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,给予行政处分。构成犯罪的,由司法机关依法追究其刑事责任。
　　有关部门违反本条例规定的审批程序,违法、越权审批的,应对主管负责人和直接责任人给予行政处分。构成犯罪的,由司法机关依法追究其刑事责任。
　　第三十九条违反本条例,涉及有关法律、法规的,由有关部门依照有关法律法规的规定进行处罚。

第六章附则
　　第四十条本条例自2002年6月1日起施行。