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道德与法律的嬗变——法治与德治之历史与现实反思/马慧勇

时间:2024-05-17 00:24:33 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8689
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道德与法律的嬗变
——法治与德治之历史与现实反思

马慧勇


内容摘要:法律与道德犹如车之两轮、鸟之两翼不可分离,二者的关系是一个历史与现实中永恒的话题。人类的法律发展史告诉我们,从法律的产生到法治的实现就是一个道德法律化和法律道德化交互演进的过程。道德法律化强调人类的道德理念铸化为法律,即善法之形成过程;法律道德化强调法律内化为人们的品质、道德。中国古代礼法结合、德主刑辅的思想为我们今天采用德法并治之治国模式提供了一种可行性的历史考证。笔者试图通过对礼与法关系之历史考察,寻求道德与法律协调之合理内核,进而就当今社会发展中存在的道德与法律之间的矛盾略陈解决之管见。
关 键 词:礼;道德法律化;法律道德化;法治;德治 

不管法治这张天网如何恢恢,总有漏网之鱼;不管法治调整的范围多么广阔,总有鞭长莫及的地方。从这种意义上来说,凡是法治不及之处,皆是德治用武之地,法治不可能完全取代德治。[1] 德治是指在社会治理中对道德自律、道德教育、道德建设的重视和适用。法治与德治在社会治理中应是相辅相成、相互呼应的,即法律与道德双管齐下、“综合治理”。中国古代的法律实际上是一种二元体制,就是两种体系或渊源、形态的法律并存。一种是国家制定法,一种是“礼法”、“德法”。这两种社会调节手段相互配合,把各种社会现象纳入其调整范围。而我国当代社会法律是唯一的社会调节手段,道德作为另一种调节手段存在严重缺位。这样的一元法体制亟待调整。因此,有必要考察我国古代“礼”与“法”的关系,吸收其合理内核,建立起德法并治的二元法体制。
一、中国古代道德与法律关系之考察
“德”,在西周时是一个融道德、政治、信仰、策略为一体的综合概念。它要求统治者敬天孝亲,对己严格,与人为善,只能在不得已时才使用刑罚,而使用时必须慎重。儒家对“德”加以继承和发展,一方面突出了“德”的政治意义,主要包括宽惠使民和实行仁政,认为“德”是治理国家、取得民心的主要方法;一方面抬高了“德”的地位,认为“德”高于君权与法律,是行政、司法的指导方针,即主张“德主刑辅”。[2] 儒家的这种德治是以“礼”做为根本内容的。 “礼,履也,所以事神致福”。[3] 礼的起源与宗教、祭祀、宗法有关,它体现了社会中的宗法身份等级,同时作为身份社会的古代中国也促成了礼的繁衍,两者互为支架。但礼的范围很难界定,它包罗万象,无所不在,既可以是个人生活的基本信仰,又可以是治理家、国的根本纲领;它是对他人做道德评判和法律裁断的最后依据,又是社会所有制中所包含的基本精神;它一方面细腻地对人的行为做出准则式规定,另一方面又对社会的方方面面作理论上的抽象。再论及“法”,“??,刑也,平之如水;??,所以触不直者去之,从去”。[4]“平之如水”,有公平、正义之义。因此要正确理解礼与法的关系,就必须将其放入中国古代这片土壤中,以中国传统的视角来审视。
(一)道德的法律化
所谓道德的法律化,主要侧重于立法过程,指的是立法者将一定的道德理念和道德规范或道德规则借助于立法程序以法律的、国家意志的形式表现出来并使之规范化、制度化。
1、周公制礼,引礼入法
周公制礼就是对夏殷之礼进行整理补充、厘订,使礼的规范进一步系统化,礼的原则趋于法律化。“礼,经国家,定社稷,序民人,利后嗣者也。”[5]“道德仁义,非礼不成;教训正俗,非礼不备;分争辩讼,非礼不决;君臣上下,父子兄弟,非礼不定;宦学事师,非礼不亲;班朝治军,?愎傩蟹ǎ?抢裢?喜恍小薄#?] “夫礼,天之经也,地之义也,民之行也”。[7]
周礼所确定的基本原则是“亲亲”、“尊尊”。亲亲与尊尊的一致性,表现了族权与王权的统一。“事无礼则不成,国无礼则不宁”。[8] 礼与刑在性质上是相通的,在适用上是互补的,违礼即是违法,违法即是违礼,出礼入刑。但是礼与刑的适用对象各有所侧重。正所谓“礼不下庶人,刑不上大夫”。
2、独尊儒术,德主刑辅
汉儒董仲舒以天人感应说为德主刑辅的哲学基础,以阴阳五行相辅相成之理,来论证德主刑辅符合天道运行的规律。“天道之大者在阴阳。阳为德,阴为刑;刑主杀而德主生,是故阳常居大夏,而以生育养长为事;阴常居大冬,而积于空虚不用之处,以此见天之任德而不任刑也……王者承天意以从事,故任德教而不任刑。刑者不可任以治世,犹阴之不可任以成岁也。为政而任刑,不顺于天,故先王莫之肯也”,“圣人多其爱而少其严,厚其德而减其刑”,[9]即“德主刑辅”。
汉朝的道德的法律化一方面表现为把符合儒家原则的通过法律表现出来,另一方面表现为董仲舒的春秋绝狱,即在司法中引经绝狱。董仲舒对春秋绝狱的解释是:“春秋之听狱也,必本其事而原其志:志邪者不待成,首恶着罪特重,本直者其论轻。”由此可见,“春秋绝狱”的要旨是:必须根据案件事实,追究行为人的动机;动机邪恶者即使犯罪未遂也不免刑责;首恶者从重惩治;主观无恶念者从轻处理。此绝狱固然是要解决法律使用过程中的问题,但如果从一个更大的层面上看,就是他同时在重建古代法的伦理结构。
案例一:甲有子乙以乞丙,乙后长大,而丙所成育。甲因酒色谓乙曰:汝是吾子。甲以乙本是其子,不胜其忿,自告县官。仲舒断之曰:甲生乙,不能长育,以乞丙,于义已绝矣。虽杖甲,不应坐。[10]
案例二:甲夫乙将船,会海风盛,船没溺流死亡,不得葬。四月,甲母丙即嫁甲,欲皆何论?或曰:甲夫死未葬,法无许嫁,以私为人妻,当弃市。议曰:臣愚以为,《春秋》之义,言夫人归于齐,言夫死无男,有更嫁之道也。妇人无专制擅恣之行,听从为顺,嫁之者归也,甲又尊者所嫁,无淫行之心,非私为人妻也。明于决事,皆无罪名,不当坐。[11]
通过春秋绝狱中的案例可看出,它在亲亲、尊尊等总的原则上与汉律是相同而且互补的,也就是说经义与律令绝不可能水火不容。所以,我们完全可以说汉朝法律即使体现了完全意义上的法家思想,但内中也有许多基本合乎儒家信条的内容。这表明了儒、法两种思想实际所具有的共同文化背景,也表明了他们在早期法律实践中的融会贯通。
3、德礼为本,刑罚为用
唐朝继续并发展了汉魏晋以来的法律儒家化的潮流,使体现宗法伦理关系的礼,基本上法律化了,以至“一准乎礼”成为对唐律的主要评价。具体说来,第一,礼指导着法律的制订。如贞观修律时根据“为臣贵于尽忠,亏之者有罪,为子在于行孝,违之者必诛,大则肆诸市朝,小则终贻黜辱”[12]儒家教条,调整了谋反大罪应诛连父子、祖孙、兄弟的血亲范围。第二,礼的基本规范直接入律。如祖父母、父母在,子孙别籍异财者,徒三年,子孙违反教令,供养有缺者,徒二年。第三,定罪量刑于礼以为出入。第四,礼法由互补,发展为统一的体用关系。《永徽律疏》序言中明确宣布:“德礼为政教之本,刑罚为政教之用,犹昏晓阳秋相须而成者也。”
(二)法律的道德化     
以上考察反映的是中国古代传统道德法律化的过程。下面再谈另一主题——法律的道德化。法律与道德是两种性质不同而有关系密切的社会现象,中国古代社会的“出礼入刑”产生了双重结果:一方面,道德训诫具有了法律的威势,另一方面,法律规范同时要行道德的职能。所谓法律的道德化,主要侧重于守法的过程,指的是法律主体把守法内化为一种道德义务,以道德义务对待法律义务。请看下面两个案例:
案例三:吴重五家贫,妻死之时,偶不在家。同姓吴千乙兄弟与之折合,并挈其幼女以往。吴重五归来,亦幸其女有所归,置而不问。未几,吴千乙、吴千二将阿吴卖与翁七七为媳妇,吴重五亦自知之。其事实在嘉定十三年十一月。去年八月,取其女归家,至十一月,复嫁给李三九为妻,……阿吴既已嫁李三九,已自怀孕,他时生子合要归着。万一生产时,或有不测,则吴重五、李三九必兴词讼,不惟翁七七之家不得安迹,官司亦多事矣。当厅引上翁七七,喻以此意,亦欣然退厅,不愿理取,但乞监还财产,别行婚娶。阿吴责还李三九交领。吴千乙、吴千二、吴重五犯,在赦前且免于断引,监三名备元受钱会,交还翁七七。[13]
这篇判词绝妙之处不仅在于它解决了一起纠纷,更在于它注重当事人之间关系的调停,以避免日后再因此事起纠纷。执法者着意由道德上立论,使案件的判决合情、合理、合法。从这样的意义上,可以认为中国古代法律受道德原则支配,为道德精神浸染。
案例四:谢登科控戚徐有才往来其家,与女约为婚姻,并请杖杀其女。余曰:“尔女已字人乎?”曰:“未”。乃召徐至,一翩翩少年也。断令出财礼若干劝放,谢以女归之。判曰:城北徐公素有美誉江南,谢女久擅其才名,既两美之相当,亦三生之凑合,况律虽明设大法,礼尤贵顺人情,嫁伯比以为妻,云夫人权衡允当,记钟建之大负我楚季革,从一而终,始乱终成,还思补救,人取我与,毕竟圆通,蠲尔嫌疑,成兹姻好。本县亦冰人也耳,其诹吉待之。[14]
此案为儿女自由恋爱引起,谢登科以女儿私订终身,违反了礼法“父母之命、媒妁之言”的戒律,而执法官却对传统礼法重新释义,“律虽明设大法,礼尤贵顺人情”,促成一段美好姻缘。这二则判例说明一个问题:当时的执法者已将法律内化为道德,追求一种超法律的境界。
(三)中国古代礼与法关系嬗变的特点
纵观中国古代的“礼”与“法”的关系,道德法律化与法律道德化的嬗变过程表现出如下特点:1、儒家的“仁、义”思想是“礼”与“法”嬗变的基础。儒家的思想在中国几千年的封建社会中一直居于统治地位,其对当时中国的法律发挥着重要影响。“三纲五常”等儒家礼教是中国古代正统道德的一般原则。法律与道德发生冲突时,自汉唐始便以法律的让步来解决:法律公然规定了“亲亲得相首匿”的制度,公然破坏了自己的尊严而开方便之门。这就是中国古代人的选择。2、社会经济状况的发展是“礼”与“法”嬗变的条件。经济的发达是社会进步的重要标志,同时也是人类向更高文明迈进的前提。中国古代的法律史表明,经济的兴衰与法律的道德性直接相关。经济发达时期,人们对社会的道德要求较高,同时自身也表现出较高的道德水准,因此这时的法律体现着更广泛的道德。与此相反,经济萧条时期,人们的道德表现较之以前欠缺,社会总体道德水平也下降,这时的法律就缺少道德的教化。3、维护封建皇权是“礼”与“法”嬗变的核心。不管法律与道德谁主沉浮,二者都要以维护封建皇权为其首要考虑,这也是阶级社会道德与法律所不可逃脱的命运。4、权力阶层的态度是“礼”与“法”嬗变的关键。申言之,“出礼入刑”即道德的法律化,要求道德须是符合权力阶层意志的道德;重“礼”守“法”即法律的道德化,要求法律须是权力阶层内化为其自身道德的法律。
二、道德与法律关系的法理探析
(一)道德与法律的辩证关系
道德与法律是社会规范最主要的两种存在形式,是既有区别又有联系的两个范畴。二者的区别至少可归结为:
1、产生的条件不同。原始社会没有现代意义上的法律,只有道德规范或宗教禁忌,或者说氏族习惯。法律是在原始社会末期,随着氏族制度的解体以及私有制、阶级的出现,与国家同时产生的而道德的产生则与人类社会的形成同步,道德是维系一个社会的最基本的规范体系,没有道德规范,整个社会就会分崩离析。
2、表现形式不同。法律是国家制定或认可的一种行为规范,它具有明确的内容,通常要以各种法律渊源的形式表现出来,如国家制定法、习惯法、判例法等。而道德规范的内容存在于人们的意识之中,并通过人们的言行表现出来。它一般不诉诸文字,内容比较原则、抽象、模糊。
3、调整范围不尽相同。从深度上看,道德不仅调整人们的外部行为,还调整人们的动机和内心活动,它要求人们根据高尚的意图而行为,要求人们为了善而去追求善。法律尽管也考虑人们的主观过错,但如果没有违法行为存在,法律并不惩罚主观过错本身,即不存在“思想犯”;从广度上看,由法律调整的,一般也由道德调整。当然,也有些由法律调整的领域几乎不包括任何道德判断,如专门的程序规则、票据的流通规则、政府的组织规则等。在这些领域,法律的指导观念是便利与效率,而非道德。
4、作用机制不同。法律是靠国家强制力保障实施的;而道德主要靠社会舆论和传统的力量以及人们的自律来维持。
5、内容不同。法律是以权利义务为内容的,一般要求权利义务对等,没有无权利的义务,也没有无义务的权利。而道德一般只规定了义务,并不要求对等的权利。比如说,面对一个落水者,道德要求你有救人的义务,却未赋予你向其索要报酬的权利。向被救起的落水者索要报酬往往被视为不道德。
道德与法律又是相互联系的。它们都属于上层建筑,都是为一定的经济基础服务的。它们是两种重要的社会调控手段,自人类进入文明社会以来,任何社会在建立与维持秩序时,都不能不同时借助于这两种手段,只不过有所偏重罢了。两者是相辅相成、相互促益、相互推动的。其关系具体表现在:
1、法律是传播道德的有效手段。道德可分为两类:第一类是社会有序化要求的道德,即一社会要维系下去所必不可少的“最低限度的道德”,如不得暴力伤害他人、不得用欺诈手段谋取权益、不得危害公共安全等;第二类包括那些有助于提高生活质量、增进人与人之间紧密关系的原则,如博爱、无私等。其中,第一类道德通常上升为法律,通过制裁或奖励的方法得以推行。而第二类道德是较高要求的道德,一般不宜转化为法律,否则就会混淆法律与道德,结果是“法将不法,德将不德”。[15]法律的实施,本身就是一个惩恶扬善的过程,不但有助于人们法律意识的形成,还有助于人们道德的培养。因为法律作为一种国家评价,对于提倡什么、反对什么,有一个统一的标准;而法律所包含的评价标准与大多数公民最基本的道德信念是一致或接近的,故法的实施对社会道德的形成和普及起了重大作用。
2、道德是法律的评价标准和推动力量,是法律的有益补充。第一,法律应包含最低限度的道德。没有道德基础的法律,是一种“恶法”,是无法获得人们的尊重和自觉遵守的。第二,道德对法的实施有保障作用。“徒善不足以为政,徒法不足以自行”。执法者的职业道德的提高,守法者的法律意识、道德观念的加强,都对法的实施起着积极的作用。第三,道德对法有补充作用。有些不宜由法律调整的,或本应由法律调整但因立法的滞后而尚“无法可依”的,道德调整就起了补充作用。
3、道德和法律在某些情况下会相互转化。一些道德,随社会的发展,逐渐凸现出来,被认为对社会是非常重要的并有被经常违反的危险,立法者就有可能将之纳入法律的范畴。反之,某些过去曾被视为不道德的因而需用法律加以禁止的行为,则有可能退出法律领域而转为道德调整。
总之,法律与道德是相互区别的,不能相互替代、混为一谈,也不可偏废,所以单一的法治模式或单一的德治模式不免有缺陷;同时,法律与道德又是相互联系的,在功能上是互补的,都是社会调控的重要手段,这就使得德法并治模式有了可能。
(二)道德与法律的嬗变
法律与道德因存在差别而有不可调合之矛盾,同时又因二者之间的联系使矛盾之协调成为可能。
道德法律化使社会规范系统中道德与法律的结构趋于合理,以实现系统本身的功能优化。首先,通过立法确认某些道德标准为法律标准。我国宪法规定了社会主义道德的基本要求,合同法确认交易活动中的诚实信用原则,尊师重教、尊老爱幼的传统美德在《教师法》、《老年人权益保障法》、《青少年权益保障法》中得以反映,以及若干职业道德、市民行为规范被赋予行规、民规的法律意义,等等,无一不是道德法律化的表现。第二,使某些道德升格为习惯法。法可分为国家法和民间法。国家法,即典型意义上的法,指一国立法机关通过一定的程序制定的,并由国家的强制力保障实施的法。民间法指民众在生产、生活过程中自行创制和遵守的,在特定地域、社会关系网络内发挥作用的地方性规范。民间法一般不见诸文字,而且是零散的。在一定意义上讲,民间法是一定地区道德的泛化、规范化,是一定的道德加强了其强制力并更经常地得到遵守的产物。至少,民间法与道德传统、社区习俗有更强的依附力、亲合力,并往往交织在一起而难以区分。所以,国家法与民间法的关系,也能折射出法律与道德的关系。第三,通过监督保障机制保护文明道德行为,禁止不文明不道德行为。总之,道德法律化是进行法制改革的基础,是实现法治的桥梁。
法律道德化表达了社会规范系统的最佳结构及各要素之间的协调配合状态。法治社会形成的最基本条件是亚里士多德早就勾勒出的“良法+普遍守法”的框架。普遍守法即法律道德化后的守法精神;良法即善法、符合人类良知与正义道德的法律。称之为良法的法,也即法律道德化后的法律,至少应包含人权性、利益性、救济性三种内在的品格。其中人权性是法律的道德基础,失去人权性的法律即使形式合理但实际价值不合理,最终会被人类所唾弃。[16]法律道德化正是通过立法者、执法者、守法者三方将自身的道德修养、人格魅力反映到法治活动中来。“越文明发达、法制完善健全的国家,其法律中体现的道德规范便越多。可以说,一个国家的法制是否完善和健全,主要取决于道德规则被纳入法律规则的数量。从某种意义上讲,在一个法制完善和健全的国家中,法律几乎已成了一部道德规则的汇编”。[17]使法律与道德的精神一致起来,使法律得到道德的有力支撑,让法律精神深入到人们的心灵,成为人们的信念,同道德精神一道成为全社会共同的价值观念。只有造就这种法律,才能使法律获得普遍性和权威性,建立法治才有可能。

关于下发《国家海洋局科学技术进步奖励条例》的通知

国家海洋局


关于下发《国家海洋局科学技术进步奖励条例》的通知

1985年11月10日,国家海洋局

各分局、研究所,出版社,预报中心,海洋学校:
现将《国家海洋局科学技术进步奖励条例》发给你们。希望各单位认真贯彻执行,并在实际工作中注意总结经验,提出修改意见,使其逐步完善。

国家海洋局科学技术进步奖励条例(一九八五年十一月)
第一条 为奖励在海洋科学技术进步和成果推广应用以及其它海洋业务工作中做出重要贡献的集体和个人,充分发挥广大科技人员的积极性、创造性,加速我国海洋事业的发展,特制定本条例。
第二条 奖励的范围
凡对海洋开发或海洋事业的发展作出贡献的新的科学技术成果(包括:海洋调查、研究报告,科学论著,技术装备,新工艺、新方法,海洋图集整编,环境保护,预报服务等)和推广采用已有的先进科学技术成果;科学技术管理以及标准计量,科学技术情报、资料处理与服务,以及对国民经济作出贡献的其他科技成果。
第三条 申请奖励的条件
1、应用于海洋开发或海洋工程的新的科学技术成果:
(1)国内首创的,或接近国际水平的;
(2)国内同行中较先进的;
(3)经过实践证明具有显著经济效益或社会效益的。
2、具有较高学术水平的阐明自然现象的特性或规律的学术成果。
3、凡在推广、应用已有的科学技术成果工作中,做出创造性贡献并取得显著经济效益或社会效益的。
4、重大设备研制和技术改造中,采用新技术、新工艺,做出创造性贡献并取得显著经济效益或社会效益的。
5、在科学技术管理和标准、计量、科学技术情报、资料处理与服务等工作中,做出创造性贡献并取得显著效果的。
第四条 获得科学技术奖励的项目按其科技水平、社会效益、经济效益和对科学技术进步的作用分三等:
奖励等级 荣 誉 奖 奖金
一 国家海洋局科学技术进步奖证书、奖章 4千元
二 国家海洋局科学技术进步奖证书、奖章 2千元
三 国家海洋局科学技术进步奖证书、奖章 1千元
第五条 评奖标准
1、一等奖 科技成果属国内首创或接近国际先进水平,取得重大经济效益或社会效益,对科学技术发展具有较大促进作用。
2、二等奖 科技成果达到国内同行中的先进水平,具有显著的经济效益或社会效益,对科学技术的发展有明显促进作用。
3、三等奖 科技成果达到国内海洋单位或局系统中较高水平,取得明显的经济效益或社会效益,对科学技术的发展具有一定的促进作用。
第六条 科学技术奖励由局科学技术委员会批准授予。
第七条 科学技术奖励,除荣誉奖、奖金以外,还应将获奖者的事迹记入本人档案,作为考核、评定职称的重要依据之一。
第八条 申请奖励的单位要填写“科技成果奖励申请报告书”,附上技术鉴定证书或评语,按照隶属关系逐级上报,由各单位科技(或学术)委员会提出意见,报请局科学技术委员会审定。申请奖励项目的单位或个人均需交纳评审费。申请局级奖交20(个人申请交5元);申请国家级奖的,初审交40元(个人交4元),复审时再交60元(个人交6元)。
第九条 奖金可在评审单位的科研事业费中列支,或收入留成中解决。
第十条 奖金按贡献大小发给集体和个人(80%发给课题组,10%发给有关科技管理门,10%用作集体福利),不得搞平均主义。
第十一条 获奖项目的奖金应按其批准的最高额发给。如曾获其他奖励,须扣除已得金额,仅补发差额。
第十二条 获奖项目如发现有弄虚作假,剽窃他人成果者,经查明属实,应撤销奖励,收回奖金交按情节轻重给予批评或处分。
第十三条 对获奖项目若有争议,可向上级部门反映,有关领导部门应认真调查审理。
第十四条 局属各单位的科技进步奖建议亦分为三等(奖金分别为600 ̄800;400 ̄600;200 ̄400),由各单位学术委员会审批。
第十五条 本条例自颁布之日起施行,以前颁发的科技成果奖励暂行办法宣布作废。本条例由国家海洋局科技司负责解释。




大连市行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法

辽宁省大连市人民政府


大连市人民政府令

第19号


  现公布《大连市行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法》,自2002年10月1日起施行。


市 长 李永金
  
二○○二年八月二十五日


大连市行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法

第一章 总  则

  第一条 为促进依法行政,提高行政效能,保证行政机关及其工作人员正确、及时、公正、高效实施行政管理,防止行政过错行为发生,根据《国家公务员暂行条例》和有关法律、法规、规章的规定,制定本办法。
  第二条 本办法所称行政过错,是指行政机关工作人员因故意或者过失不履行或不正确履行法定职责,以致影响行政秩序和行政效率,贻误行政管理工作,或者损害行政管理相对人合法权益,给行政机关造成不良影响和后果不足以追究刑事责任的行为。
  前款所称行政机关含法律、法规授权和依据法律、法规、规章规定委托执法的组织。
  前款所称不履行职责,包括拒绝、放弃、推诿、不完全履行职责等情形;不正确履行职责,包括无合法依据以及不依照规定程序、规定权限和规定时限履行职责等情形。
  第三条 行政机关及其工作人员必须依法行政。发布规范性文件、制定行政措施和做出行政决定,必须做到主体合法、内容合法和程序合法。
  第四条 行政机关必须建立、完善、规范和公开行政执法责任制和岗位目标责任制等各项行政管理制度。
  第五条 本办法适用于市属国家行政机关和法律、法规、授权以及依据法律、法规、规章规定委托执法组织的工作人员。
  第六条 行政过错责任追究,坚持实事求是、有错必究,惩处与责任相适应,教育与惩处相结合的原则。

第二章 行政过错责任追究范围

  第七条 行政机关在实施行政许可管理过程中,有下列情形之一的,应当追究受理、许可责任人的行政过错责任:
  (一)对符合规定条件的申请应予受理、许可而不予受理、许可的;
  (二)受理不开具受理回执的;
  (三)申请资料不全未一次清楚告知补充事项,或者首问未能清楚告知申请具体要求的;
  (四)非法设立有偿咨询事项和程序的;
  (五)不予受理、许可而不告知理由的;
  (六)无法律、法规和规章依据实施许可的;
  (七)不依照规定程序,或者非法设立许可程序实施许可的;
  (八)超越权限实施许可的;
  (九)未在规定或者承诺时限内完成许可事项或者告知办文结果并发文的;
  (十)违法收取抵押金、保证金和许可费用的;
  (十一)违法委托中介机构、下属事业单位或者其他组织代行许可管理权的;
  (十二)违法准许中介机构或者其他组织从事许可代理活动的;
  (十三)不公开许可结果的;
  (十四)对涉及不同部门的许可,不及时主动协调,相互推诿或拖延不办,本部门许可事项完成后不移交或拖延移交其他部门的;
  (十五)其他违反许可工作规定,贻误许可工作或者损害许可申请人合法权益的。
  前款所称许可,指依法规定应予审批、核准、登记及其他性质相同或者近似的具体行政行为。
  第八条 行政机关在实施行政征收管理过程中,有下列情形之一的,应当追究征收人员的行政过错责任:
  (一)无法定依据实施征收的;
  (二)未经法定程序批准,擅自增加或设立征收项目,擅自改变征收标准的;
  (三)未按法定范围、时限实施征收的;
  (四)截留、私分或擅自开支征收款的;
  (五)实施征收不开具合法收据或不使用法定部门制发的专用票据的;
  (六)不出示征收资格、许可证件实施征收的;
  (七)被征收单位或个人对征收有异议时,不告知法定救济权利和途径的;
  (八)其他违反征收规定的行为。
  前款所称行政征收,包括税收、行政事业性收费等事项。
  第九条 行政机关在实施行政检查管理过程中,有下列情形之一的,应当追究检查人员的行政过错责任:
  (一)无法定依据实施检查的;
  (二)无具体理由、事项、内容、对象实施检查的;
  (三)不出示有效资格证件实施检查的;
  (四)不按法定程序、时限实施检查的;
  (五)不按法定权限或超越法定权限实施检查的;
  (六)放弃、推诿、拖延、拒绝履行检查职责的;
  (七)对检查中发现的违法行为隐瞒、包庇、袒护、纵容,不予制止和纠正的;
  (八)违反规定损害被检查对象合法权益的;
  (九)其他违反行政检查工作规定的。
  第十条 行政机关在实施行政处罚时,有下列情形之一的,应当追究执法人员的行政过错责任:
  (一)不具备行政执法资格实施行政处罚的;
  (二)没有法律和事实依据实施行政处罚的;
  (三)擅自设立处罚种类或者改变处罚幅度的;
  (四)违反法定程序进行处罚的;
  (五)使用、丢失、损毁、擅自处理罚没财物的;
  (六)违反有关规定,给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的;
  (七)应当依法移交司法机关追究刑事责任的不移交,以行政处罚代替刑罚的;
  (八)玩忽职守,对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚的;
  (九)符合听证条件,行政管理相对人要求听证,应予组织听证而不组织听证的;
  (十)未依法告知被处罚人法定救济权利和途径的;
  (十一)其他违法实施行政处罚的。
  第十一条 行政机关在执法过程中采取行政强制措施时,有下列情形之一的,应当追究有关工作人员的行政过错责任:
  (一)无法定依据采取行政强制措施的;
  (二)违法限制公民人身自由的;
  (三)违法对公民、法人和其他组织的财产采取查封、扣押、冻结、滞留等强制措施的;
  (四)使用、丢失、损毁和擅自处理暂扣财物的;
  (五)违反法定程序或者超越法定时限采取行政强制措施的;
  (六)违法采取行政强制措施致使公民、法人和其他组织人身权或者财产权益受到损害的。
  第十二条 行政机关在履行行政复议职责时,有下列情形之一的,应当追究有关工作人员的行政过错责任:
  (一)对符合条件的复议申请,应予受理无正当理由而不予受理的;
  (二)不按照规定转送行政复议申请的;
  (三)在法定期限内不作出复议决定的;
  (四)在行政复议活动中徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的。

第三章 行政过错责任划分与承担

  第十三条 行政过错责任分为:直接责任、主要领导责任和重要领导责任。
  第十四条 承办人未经审核人、批准人批准,直接作出具体行政行为,导致行政过错后果发生的,承办人负直接责任。
  承办人弄虚作假、徇私舞弊,致使审核人、批准人不能正确履行审核、批准职责,导致行政过错后果发生的,承办人负直接责任。
  第十五条 虽经审核人审核、批准人批准,但承办人不依照审核、批准事项实施具体行政行为,导致行政过错后果发生的,承办人负直接责任。
  第十六条 承办人提出方案或意见有错误,审核人、批准人应当发现而没有发现,或者发现后未予纠正,导致行政过错后果发生的,承办人负直接责任,审核人负主要领导责任,批准人负重要领导责任。
  第十七条 审核人不采纳或改变承办人正确意见,经批准人批准导致行政过错后果发生的,审核人负直接责任,批准人负主要领导责任。
  审核人不报请批准人批准直接作出决定,导致行政过错后果发生的,审核人负直接责任。
  第十八条 批准人不采纳或改变承办人、审核人正确意见,导致行政过错后果发生的,批准人负直接责任。
  未经承办人拟办、审核人审核,批准人直接作出决定,导致行政过错后果发生的,批准人负直接责任。
  第十九条 领导指令、干预,导致行政过错后果发生的,指令、干预的领导负直接责任。
  第二十条 集体研究、认定导致行政过错后果发生的,决策人负主要领导责任,持错误意见的人负重要领导责任,持正确意见的人不承担责任。
  第二十一条 上级机关改变下级机关作出的具体行政行为,导致行政过错后果发生的,上级机关负责人负重要领导责任。
  第二十二条 经过听证作出的决定,批准人同意听证主持人的错误建议导致行政过错后果发生的,听证主持人负直接责任,批准人负主要领导责任;批准人不采纳听证主持人的正确建议导致行政过错后果发生的,批准人负直接责任。
  第二十三条 复议机关改变原具体行政行为,导致行政过错后果发生的,复议机关承办人负直接责任,审核人负主要责任,负责人负重要领导责任。
  第二十四条 两人以上故意或者过失,导致行政过错后果发生的,按个人所起的作用确定责任。

第四章 行政过错责任追究

  第二十五条 行政过错责任追究方式分为:
  (一)责令作出书面检查;
  (二)通报批评;
  (三)取消当年评优评先资格;
  (四)扣发奖金;
  (五)调离工作岗位或停职离岗培训;
  (六)给予行政纪律处分。
  以上追究方式可以单处或并处。
  第二十六条 根据情节轻重、损害后果和影响大小,行政过错分为一般过错、严重过错和特别严重过错:
  (一)情节轻微,给行政机关和行政管理相对人造成损害后果和影响较小的,属一般过错;
  (二)情节严重,给行政机关和行政管理相对人造成损害后果严重、影响较大的,属严重过错;
  (三)情节特别严重,给行政机关和行政管理相对人造成损害后果特别严重、影响重大的,属特别严重过错。
  第二十七条 对于一般过错,对负直接责任者,单独给予或者合并给予本办法第二十五条第(一)、(二)、(三)、(四)项行政处理;对负主要领导责任者和重要领导责任者,单独给予或者合并给予本办法第二十五条第(一)、(二)、(三)、(四)项行政处理。
  第二十八条 对于严重过错,对负直接责任者,给予行政降级以下行政纪律处分,合并给予本办法第二十五条第(三)、(四)、(五)项行政处理;对负主要领导责任者,给予行政
  记大过以下行政纪律处分,合并给予本办法第二十五条第(三)、(四)、(五)项行政处理;对负重要领导责任者,给予行政警告或者行政记过纪律处分,合并给予本办法第二十五条第(三)、(四)、(五)项行政处理。
  第二十九条 对于特别严重过错,对负直接责任者,给予行政撤职或者行政开除纪律处分,给予行政撤职纪律处分的,合并给予本办法第二十五条第(三)、(四)、(五)项行政处理;对负主要领导责任者,给予行政降级以上纪律处分,未给予行政开除纪律处分的,合并给予本办法第二十五条第(三)、(四)、(五)项行政处理;对负重要领导责任者,给予行政记大过以上纪律处分,未给予行政开除纪律处分的,合并给予本办法第二十五条第(三)、(四)、(五)项行政处理。
  第三十条 行政过错责任追究,应当依照人事管理权限和行政处分审批权限的有关规定办理。
  第三十一条 因行政过错侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益,造成损害并涉及赔偿的,依据《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定追究过错责任人的赔偿责任。
  第三十二条 行政过错责任人有下列行为之一的,应当从重处理:
  (一)一年内出现两次以上应予追究的行政过错的;
  (二)干扰、阻碍、不配合对其行政过错行为进行调查的;
  (三)对投诉人、检举人、控告人打击、报复、陷害的;
  (四)在履行职责过程中有徇私舞弊行为及收受当事人财物、接受当事人宴请、参加当事人提供的旅游和娱乐活动的。
  第三十三条 行政过错责任人主动发现并及时纠正错误、未造成重大损失或不良影响的,可从轻、减轻或者免予追究行政过错责任。
  第三十四条 有下列情形之一的,不追究行政机关工作人员的行政过错责任:
  (一)行政管理相对人弄虚作假,致使行政机关工作人员无法作出正确判断的;
  (二)法律、法规、规章和内部行政管理制度未作规定或规定不具体,致使行政机关工作人员理解错误的;
  (三)出现意外或不可抗力因素致使行政过错发生的。

第五章 行政过错责任追究机构和程序

  第三十五条 行政机关应当设立行政过错责任追究机构。
  行政过错责任追究机构由单位领导班子成员、纪检、监察、法制、人事等部门负责人共同组成。
  行政过错责任追究机构主要履行下列职责:
  (一)决定是否对行政过错行为进行调查;
  (二)审议调查报告;
  (三)作出处理决定。
  第三十六条 行政过错责任追究机构的办事机构应当由纪检、监察、法制部门工作人员组成。
  办事机构主要履行下列职责:
  (一)受理投诉、检举和控告;
  (二)调查行政过错行为;
  (三)草拟调查报告、提出处理意见。
  第三十七条 调查处理行政过错行为实行回避制度。行政过错责任追究机构成员及其办事机构工作人员与行政过错行为有利害关系、可能影响公正处理的,应当实行回避。
  第三十八条 具体行政行为有下列情形之一,应当进行调查,以确定具体行政行为人是否应当承担行政过错责任:
  (一)发布规范性文件和制定行政措施有违法情形被上级机关或者主管机关依法撤销的;
  (二)作出的具体行政行为,经行政诉讼,被人民法院判决撤销、部分撤销发回重新作出具体行政行为的;
  (三)作出的具体行政行为,经行政复议,上级机关变更原处理决定,或撤销发回重新作出具体行政行为的;
  (四)在上级或同级人大、政府行政执法监督检查中,被认定错误,要求调查处理的;
  (五)被公民、法人和其他组织投诉、检举、申诉、控告的;
  (六)上级机关要求调查追究的。
  第三十九条 对于公民、法人和其他组织的投诉、检举、申诉、控告,行政过错责任追究机构应当在7日内审查是否有事实依据并决定是否受理。经审查有事实依据的,应当受理;没有事实依据的,不予受理。有明确投诉人、检举人、控告人的,应当告知不受理理由。
  第四十条 决定进行调查的案件,应当在15个工作日内调查处理完毕。情况复杂的,可延长15个工作日。法律、法规、规章另有规定的,从其规定。
  第四十一条 投诉人、检举人、申诉人、控告人对不受理决定不服,或认为不便向作出具体行政行为的机关提出投诉、检举、申诉、控告的,可向有权机关提出。
  有权机关收到投诉、检举、申诉、控告后,应当责成作出具体行政行为的机关及时处理或者直接受理。对同级行政首长的投诉、检举、申诉、控告,应当由同级监察机关办理。
  监察机关直接办理的案件,涉及行政纪律处分的,依据《中华人民共和国行政监察法》的有关规定办理。
  第四十二条 对行政过错责任人的处理决定,有明确投诉人、检举人、申诉人和控告人的,应当告知投诉人、检举人、申诉人和控告人。
  第四十三条 行政过错责任人有陈述权和申辩权。
  行政过错责任人对处理决定不服的,可自收到处理决定之日起15日内向做出处理决定的机关提出申诉。对申诉的处理决定应当在30日内作出。
  行政过错责任人对行政处分决定不服的,依照《中华人民共和国监察法》和《国家公务员暂行条例》的有关规定处理。
  第四十四条 对行政过错责任人作出的处理决定,依照人事管理权限,应当报送同级监察机关、组织和人事部门备案。

第六章 附  则

  第四十五条 行政过错责任追究,法律、法规和规章另有规定的,从其规定。
  第四十六条 本办法所称批准人,一般指行政机关行政首长及其副职人员;审核人,一般指行政机关内设部门领导及其副职人员;承办人,一般指具体承办行政管理事项的工作人员。但依照内部管理分工规定或者经行政授权,由其他工作人员行使批准权、审核权的,具体行使批准权、审核权的人员为批准人、审核人。
  第四十七条 市属各级行政机关应当依照本办法有关规定,结合本单位业务实际,制定本单位行政过错责任追究的具体实施办法。已制定相关行政过错责任追究制度的,应当依照本办法有关规定予以修改并继续执行。本办法未作具体规定的,各单位可根据本单位业务实际予以补充和完善。
  第四十八条 县以上政府法制机构对同级政府所属部门和下级政府对本办法的实施情况进行监督检查,并纳入行政执法责任制评议考核之中。
  第四十九条 本办法自2002年10月1日起施行。