国务院


国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见

国发〔2011〕12号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　稀土是不可再生的重要战略资源，在新能源、新材料、节能环保、航空航天、电子信息等领域的应用日益广泛。有效保护和合理利用稀土资源，对于保护环境，加快培育发展战略性新兴产业，改造提升传统产业，促进稀土行业持续健康发展，具有十分重要的意义。经过多年发展，我国稀土开采、冶炼分离和应用技术研发取得较大进步，产业规模不断扩大。但稀土行业发展中仍存在非法开采屡禁不止，冶炼分离产能扩张过快，生态环境破坏和资源浪费严重，高端应用研发滞后，出口秩序较为混乱等问题，严重影响行业健康发展。要进一步提高对有效保护和合理利用稀土资源重要性的认识，采取有效措施，切实加强稀土行业管理，加快转变稀土行业发展方式，促进稀土行业持续健康发展。现提出以下意见：
　　一、明确指导思想、基本原则和发展目标
　　（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，加快转变稀土行业发展方式，促进稀土产业结构调整，严格控制开采和冶炼分离能力，大力发展稀土新材料及应用产业，进一步巩固和发挥稀土战略性基础产业的重要作用，确保稀土行业持续健康发展。
　　（二）基本原则。坚持保护环境和节约资源，对稀土资源实施更为严格的保护性开采政策和生态环境保护标准，尽快完善稀土管理法律法规，依法打击各类违法违规行为；坚持控制总量和优化存量，加快实施大企业大集团战略，积极推进技术创新，提升开采、冶炼和应用技术水平，淘汰落后产能，进一步提高稀土行业集中度；坚持统筹国内国际两个市场、两种资源，积极开展国际合作；坚持与地方经济社会发展相协调，正确处理局部与整体、当前与长远的关系。
　　（三）发展目标。用1—2年时间，建立起规范有序的稀土资源开发、冶炼分离和市场流通秩序，资源无序开采、生态环境恶化、生产盲目扩张和出口走私猖獗的状况得到有效遏制；基本形成以大型企业为主导的稀土行业格局，南方离子型稀土行业排名前三位的企业集团产业集中度达到80%以上；新产品开发和新技术推广应用步伐加快，稀土新材料对下游产业的支撑和保障作用得到明显发挥；初步建立统一、规范、高效的稀土行业管理体系，有关政策和法律法规进一步完善。再用3年左右时间，进一步完善体制机制，形成合理开发、有序生产、高效利用、技术先进、集约发展的稀土行业持续健康发展格局。
　　二、建立健全行业监管体系，加强和改善行业管理
　　（四）严格稀土行业准入管理。对稀土资源实施更为严格的保护性开采政策和生态环境保护标准，严把行业和环境准入关。加快制定和完善稀土开采及生产标准，明确稀土矿山和冶炼分离企业的产品质量、工艺装备、生产规模、能源消耗、资源综合利用、环境保护、清洁生产、安全生产和社会责任等方面的准入要求。实施严格的环境准入制度，严格执行《稀土工业污染物排放标准》，制定稀土行业环境风险评估制度。
　　（五）完善稀土指令性生产计划管理。实施严格的稀土指令性生产计划编制、下达和监管制度。加强稀土开采、冶炼分离、出口等计划间的相互衔接。对稀土冶炼分离企业实行生产许可。建立稀土开采、冶炼分离和产品流通台账和专用发票管理制度。采用信息技术实现稀土开采、冶炼分离、出口企业联网，实行在线监控。
　　（六）提高稀土出口企业资质门槛。稀土出口企业必须符合行业规划、产业政策、行业准入、环保标准等要求。进一步提高稀土出口企业资质标准。加强对出口企业的监督管理，强化行业自律，对存在从非法渠道采购产品出口及其他严重扰乱出口经营秩序等违法行为的企业，依法追究相应法律责任。
　　（七）加强稀土出口管理。按照限制“两高一资”产品出口的有关政策，在严格控制稀土开采和生产总量的同时，严格控制稀土金属、氧化物、盐类和稀土铁合金等初级产品出口，有关开采、生产、消费及出口的限制措施应同步实施。统筹考虑国内资源和生产、消费以及国际市场情况，合理确定年度稀土出口配额总量。完善出口配额分配方式，严惩倒卖稀土出口配额行为。细化稀土产品税号和海关商品编码，并将稀土产品列入法定检验目录。严格海关监管，规范企业申报管理，完善海关检测方法和手段，加强对海关一线查验、检测设备投入，建立稀土开采、生产与出口企业间票据联动制度。加强对稀土行业准入后企业生产经营的监督管理，防止变相出口稀土产品。
　　（八）健全税收、价格等调控措施。大幅提高稀土资源税征收标准，抑制资源开采暴利。改革稀土产品价格形成机制，加大政策调控力度，逐步实现稀土价值和价格的统一。落实矿山生态环境治理和生态恢复保证金制度，严格企业生态环境保护与恢复的经济责任。
　　（九）认真执行有关法律法规和制度。严格执行矿产资源法、海关法等有关法律法规的规定，依法加强对稀土的勘查开采、冶炼加工、产品流通、推广应用、战略储备、进出口等环节的管理。抓紧研究制定或修改完善稀土等稀有金属管理的有关法律法规。
　　三、依法开展稀土专项整治，切实维护良好的行业秩序
　　（十）坚决打击非法开采和超控制指标开采。国土资源部要进一步巩固稀土矿产开发秩序专项整治成果，加大稀土勘查开采监管力度，严格稀土开采总量控制指标管理，加强对重点稀土产区的联合监管。坚决取缔非法开采，严格禁止超控制指标开采，对重大非法开采案件要挂牌督办，依法追究企业和相关人员责任。重新审核已颁发的勘查许可证和开采许可证，向社会公布合法采矿企业名单。加快建立规范稀土开采秩序和监管的长效机制。
　　（十一）坚决打击违法生产和超计划生产。工业和信息化部要会同有关部门立即开展稀土生产专项整治行动，向社会公布合法生产企业名单，加强对国家稀土指令性生产计划执行情况的监督检查。对无计划、超计划生产企业要责令停止国家指令性计划管理产品的生产，追查矿产品来源，对违法收购和销售的企业依法予以处罚，取消生产许可和销售资质，并由工商行政管理部门限期办理变更登记、注销登记或者依法吊销营业执照。
　　（十二）坚决打击破坏生态和污染环境行为。环境保护部要立即对稀土开采及冶炼分离企业开展环境保护专项整治行动，严格执行国家和地方污染物排放标准。对未经环评审批的建设项目，一律停止建设和生产；对没有污染防治设施及污染防治设施运行不正常、超标排放或超过重点污染物排放总量控制指标的企业，依法责令立即停产，限期治理，逾期未完成治理任务的，依法注（吊）销相关证照。
　　（十三）坚决打击稀土非法出口和走私行为。海关总署要会同商务部等有关部门立即开展稀土出口秩序专项整治行动，加大审单、查验力度，依法严惩伪报、瞒报品名，以及分批次、多口岸以“货样广告品”、“快件”等方式非法出口和走私稀土行为。
　　四、加快稀土行业整合，调整优化产业结构
　　（十四）深入推进稀土资源开发整合。国土资源部要会同有关部门，按照全国矿产资源开发整合工作的整体部署，挂牌督办所有稀土开发整合矿区，深入推进稀土资源开发整合。严格稀土矿业权管理，原则上继续暂停受理新的稀土勘查、开采登记申请，禁止现有开采矿山扩大产能。
　　（十五）严格控制稀土冶炼分离总量。“十二五”期间，除国家批准的兼并重组、优化布局项目外，停止核准新建稀土冶炼分离项目，禁止现有稀土冶炼分离项目扩大生产规模。坚决制止违规项目建设，对越权审批、违规建设的，要严肃追究相关单位和负责人责任。
　　（十六）积极推进稀土行业兼并重组。支持大企业以资本为纽带，通过联合、兼并、重组等方式，大力推进资源整合，大幅度减少稀土开采和冶炼分离企业数量，提高产业集中度。推进稀土行业兼并重组要坚持统筹规划、政策引导、市场化运作，兼顾中央、地方和企业利益，妥善处理好不同区域和上下游产业的关系。工业和信息化部要会同有关部门尽快制定推进稀土行业兼并重组的实施方案。
　　（十七）加快推进企业技术改造。鼓励企业利用原地浸矿、无氨氮冶炼分离、联动萃取分离等先进技术进行技术改造。加快淘汰池浸开采、氨皂化分离等落后生产工艺和生产线。发展循环经济，加强尾矿资源和稀土产品的回收再利用，提高稀土资源采收率和综合利用水平，降低能耗物耗，减少环境污染。支持企业将技术改造与兼并重组、淘汰落后产能相结合，加快推进技术进步。
　　五、加强稀土资源储备，大力发展稀土应用产业
　　（十八）建立稀土战略储备体系。按照国家储备与企业（商业）储备、实物储备和资源（地）储备相结合的方式，建立稀土战略储备。统筹规划南方离子型稀土和北方轻稀土资源的开采，划定一批国家规划矿区作为战略资源储备地。对列入国家储备的资源地，由当地政府负责监管和保护，未经国家批准不得开采。中央财政对实施资源、产品储备的地区和企业给予补贴。
　　（十九）加快稀土关键应用技术研发和产业化。按照发展战略性新兴产业总体要求，引导和组织稀土生产应用企业、研发机构和高等院校，大力开发深加工和综合利用技术，推动具有自主知识产权的科技成果产业化，为发展战略性新兴产业提供支撑。
　　六、加强组织领导，营造良好的发展环境
　　（二十）建立完善协调机制。要进一步发挥稀有金属部际协调机制的作用，统筹研究国家稀土发展战略、规划、计划和政策等重大问题。在工业和信息化部设立稀土办公室，统筹做好稀土行业管理工作；负责协调制定稀土开采、生产、储备、进出口计划等，纳入国家国民经济和社会发展年度计划，牵头做好年度计划实施、行业准入和稀土新材料开发推广等工作。
　　（二十一）明确责任和分工。国务院有关部门按职能分工，做好相应管理工作，承担相应的责任，并严格实行问责制。坚决改变重计划、轻落实，重审批、轻监管的现状。工业和信息化部负总责，并负责稀土行业管理，制定指令性生产计划，维护稀土生产秩序，指导组建稀土行业协会。工业和信息化部、商务部、新闻办牵头做好我稀土政策的对外宣传和释疑工作。发展改革委牵头做好稀土投资规模和出口总量控制工作。发展改革委、财政部、国土资源部共同牵头研究建立稀土战略储备。财政部牵头研究制定财税支持政策。国土资源部负责稀土资源勘查开采和总量控制管理、矿业秩序整顿和资源地储备。环境保护部负责环保专项整治，严格环境准入，加强污染防治。商务部负责出口配额管理，妥善协调与各国贸易关系。海关总署负责严格出口监管和打击走私。质检总局负责严格出口检验监管和打击逃漏检行为。监察部负责对地方政府和有关部门落实稀土政策情况进行监督检查，对工作不力，影响稀土行业持续健康发展的，要严肃追究责任。有关地方政府对本地区稀土行业的管理负总责，要层层落实责任制，督促稀土企业依法经营，严格按照国家计划组织生产经营，严格履行社会责任，切实保护资源和环境。
　　（二十二）正确引导舆论。加强稀土行业管理是保护生态环境和资源、促进稀土行业持续健康发展的需要，是转变稀土行业发展方式、发展战略性新兴产业的需要，是提高稀土行业整体效益、维护人民群众长远利益的需要。要正确引导舆论，积极宣传加强稀土行业管理的重要意义和积极作用，争取国内外的理解和支持。
　　国务院各有关部门和有关地方政府要进一步统一思想，增强大局意识、责任意识，加强组织领导和协调配合，抓好督促检查，落实责任制，确保各项政策措施落到实处，切实加强稀土资源的有效保护和合理利用，促进稀土行业持续健康发展。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 国务院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二〇一一年五月十日


　 近年来，对于刑事和解制度的理论研究，因契合了当今我国构建和谐社会、维护公平正义的时代主题，渐成热门话题,并已经准备上升到立法层面。与此同时，反对和质疑的声音亦不绝于耳。各地司法机关对刑事和解理念的大胆尝试，虽然有益于这一理论内涵的日益丰富，但也造成了一定程度上的执法混乱。本文试图采用价值分析和实证分析相结合的方法，进一步厘清与刑事和解相关的部分理论问题，以期有助于理论与实践走出对刑事和解认识上的误区。

　　被害人在刑诉中的价值定位

　　根据我国刑事诉讼法的规定，被害人在我国刑事诉讼中的诉讼地位分为三种情况：第一，如果被害人依法提起自诉，就成为自诉人，起到控诉人的作用；第二，如果被害人依法提起附带民事诉讼，就成为附带民事诉讼原告人；第三，在刑事公诉案件中，被害人被赋予了独立的诉讼地位，成为以个人身份承担部分控诉职能的诉讼参与人。笔者认为，这三种情况中的被害人在追究刑事被告人即加害人的刑事责任中所发挥的作用是大致相同的。一方面都起到了一定的控诉职能，公诉案件还必须依附于公诉权，另一方面被害人还起到了“证人”的作用。刑事诉讼法赋予被害人的其他权利也考虑到了对这两方面的保障。

　　客观而言，传统观点注重倡导公共利益至上的价值观，受其影响犯罪首先被视为对公共利益的侵害，而被害人遭受的痛苦则被视为是次要的。为了保障公共利益，国家权力在刑事案件的追诉中被无限放大最大化的运用。这样带来的结果就是，伴随着司法权力的膨胀，刑事诉讼成为了追诉机关主导的对加害人进行刑事责任追究的工具，被害人和加害人的诉讼地位并未受到重视。刑事诉讼所追求的公平正义，在价值的高低排序上，将公共利益放在了顶端，相反，受犯罪直接影响最大的被害人利益，却没有得到应有的关注。被害人与加害人之间因为犯罪而受到损害的社会关系，则更是被忽视。在诉讼过程中，刑事诉讼法赋予被害人的权利和义务，真正对已经进入诉讼程序的案件审理实体结果有直接影响的，往往表现为作证，被害人的作用不仅没有被有效重视，反而一定程度上呈现出工具化、功利化的特点。这种情形并不限于作证，在刑事公诉案件中被害人虽然享有当事人的地位，但其作用往往仅在于辅助检察机关行使控诉权，对案件的处理缺乏发言权，其意见对案件的最终处理不发生任何影响，而且司法实务部门还有一些人认为被害人就是“累赘”，这显然是不够理性的。被害人作为犯罪行为的直接侵害对象，刑事诉讼无论给予其多少关心和关怀都并不显得过分。

　　由于现实的情况，被害人因为犯罪所遭受的痛苦往往仅能依靠最后对加害人的定罪量刑得到一种报应的平复。在法庭审判紧张严肃的环境中，被害人难免会产生紧张或者恐惧的心理，和加害人之间并不能针对犯罪对其所造成的物质和精神侵害平心静气的交流，了解犯罪原因，得到对犯罪行为疑问的回答，接受加害人的认错和请求宽恕使得他们之间被破坏的社会关系得到真正修复。相反，可能在作证过程中因回忆被犯罪侵害所遭受的痛苦而心理上再次被害。

　　在此，尤为不得不提的是被害人因犯罪而遭受经济损失的赔偿问题。依靠传统的刑事诉讼程序经济赔偿问题的解决往往不能使被害人满意，虽然我国有附带民事诉讼制度，也赋予了被害人就因犯罪而遭受的经济损失单独提出民事诉讼的权利，可是其超低的执行率却是我们不得不直面的司法尴尬。而据相关调查，和解成功后民事赔偿的立即履行率达到88.1%，全部履行率为91.4%。与传统的刑事附带民事诉讼程序相比，被害人通过刑事和解则能够获得较为充分且快速的赔偿。由此可见，被害人的利益牺牲，其实本可以借助于刑事和解制度在处理经济赔偿问题上的先天优势而避免。

　　被害人利益应作为核心利益

　　传统型司法在解决犯罪破坏的社会关系方面通常表现的软弱无力，而且在短期监禁刑造成犯罪人的交叉感染，刑满释放犯再犯率居高不下的现状之下，遇到了惩罚犯罪、保障人权的极大困境。“恢复性司法”为了尝试解决这些问题应运而生。

　　恢复性司法模式下的刑事诉讼程序不再以追究加害人的刑事责任并对其科以刑罚为主要任务，而以修补被犯罪所侵害的社会关系，使不稳定的社会关系重新复归平稳为目标。刑事和解正是按恢复性司法模式处理案件的实然程序性体现。在具体实现过程中，要通过加害人与被害人的信息交换、加害人对被害人的认罪补偿、被害人对加害人的宽恕原谅为必要条件。被害人对加害人的宽恕与否直接决定着对案件的处理是否能够按照“恢复性司法”的程序走下去。国家机关在这种程序中起着主持并非主导的作用，被害人和加害人的态度、行为决定了程序的前进或终止，如果被害人不愿和解，那么程序当然地应当回归到传统型刑事司法之中。在此，被害人的作用无疑被提升到了相当的高度，甚至可以说是居于程序的核心地位。

　　传统型司法过于忽略被害人在诉讼中的重要性，将被害人的地位提到一个相当的高度，对于恢复被犯罪破坏的社会关系上想必有所帮助。得到被害人和加害人双方认可的社会关系的恢复不正是一种“公正”吗？刑罚的终极价值追求不可能逸出法律的价值之外，传统型司法所追求的公正通过“恢复性司法”也完全可以实现。而且“恢复性司法”所带来的附带结果也可以避免短期自由刑的弊端和降低再犯率，其良好的社会效应也日益显现，何乐而不为？与传统的刑事司法相比，刑事和解的一个重要特点就是，它将被害人利益作为刑事诉讼的一种核心利益而不是“附带保护利益”来加以考量，高度尊重被害人的诉讼主体地位。正如陈瑞华教授指出，在刑事和解中，被害人以前所未有的姿态登上了刑事司法的舞台，并主导着刑事和解的进程和诉讼的实体结局。在“恢复性司法”已经为越来越多人所了解的今天，刑事和解作为其理念引下的一种具体制度，展示着在刑事司法实践中成为诉讼程序的重要环节之一的巨大潜力。

　　在刑事和解制度下，加害人和被害人就犯罪的影响进行直面的交流与沟通，被害人宣泄了内心的痛苦与不满，加害人亦直观地感受到自己的行为给对方造成的物质和精神上的损害，从而真诚悔过并努力弥补给被害人造成的损失。和解的后果，不仅使被害人的物质和精神损害得以弥补和抚慰，同时也有助于加害人正义感的产生并恢复其正常的社会感受。尤其对于轻微犯罪的加害人而言，如果和解协议的达成与履行，意味着刑事诉讼程序自此归于终结，将使加害人避免了继续程序对其造成的负面影响、羁押和监禁过程中的“交叉感染”，及时并更加自然地回归社会。这样的效果，恐怕是单纯的“惩罚”难以达到的。刑事和解虽然在一定程度上弱化了刑罚的惩罚功能，但目的决定功能，功能服务于目的。刑事和解的价值追求，无疑是对刑罚苦苦追求的预防犯罪目的的最好诠释。


　　（作者系中国应用法学研究所博士后、中国政法大学博士）