浅议人大官员代表减少的宪政意义

刘成江


　　一、国外研究现状
　　从古代希腊大近代，西方哲人从未停止对政府形式以及政府原理的探索，这一探索的过程同时也是西方政治文明的发展历程。民主精神正是西方政治文明之精髓所在，而这一精髓通过何种政府体制才能将其表现出来，一直是西方政治学研究的中心。其实质是对政治生活的核心——权力——问题的反思，既权利应当如何行使才是至善而合乎正义的，其中直接民主制和代议制是两大主要成果。代议制民主（间接民主）是近代资产阶级革命的产物，代议制原理的核心是回答人民如何行使权力的问题，其理论逻辑是，人民只有通过选举代表才能更好地行使自己的权力。“代议制政体就是，全体人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权。”西方学者普遍认为代议制原理是近代西方国家构建政府体制的哲学基础，其根本点是企图寻求对政府权力和人民权力二者关系的合理解释，即提供政府与人民间制度性分权和合理划分权力的原则。西方代议制主要有两种形式：一种是议会主权形式，主要以英国为典型；另一种是人民主权形式，主要以美国为典型。英国君主立宪制的基本原则是限制王权和议会权力至上。限制王权，就是通过议会分权的办法来分割和架空君主的权力，使国王受到法律和议会的限制。限制王权的一系列法案颁布后，一直自以为只受制于上帝的权威的王权，已经完全受制于议会，其神圣的光环已荡然无存。 议会权力至上，就是指议会成为一个常设性最高立法机构，由它掌握立法、财政、司法、军事等最重要的国家权力。在君主立宪制下，国家的权力中心在议会，议会是国家最高立法机关。美国的国家结构分为行政、立法和司法三个相对独立的部门。议会是美国最高的立法机关，由参议院和众议院组成。参议员由各州选民直接选，众议员数按各州人口比例分配，由直接选举产生，两院议员长期连任现象极为普遍。但是议员不得兼任其他政府职务。众议院议长由全院大会选举产生。两院均设有许多委员会，还设有由两院议员共同组成的联席委员会，国会工作大多在各委员会中进行。但规定在职的联邦政府官员不得成为国会议院。
　　在传统西方政治学说和政治理论中，宪政的核心问题是对政治权力进行限制。爱德华•索乌坦认为：“宪政的传统建立在宪法这个词的双重含义所默示的两个主题之上。宪法可以指立宪的过程，也可以指对权力限制或界定。因此，宪政的基本问题就是立宪和限制的问题。”卡尔•J．弗里德里希则认为：宪政是对政府的最高权威加以约束的各种规则的发展，成为一个主导的历史力量。这个概念有时意味着一套基本的和稳定的规则的发展，它分配最高权威和制定政府的组织。或者意味着一个规则实体的发展，它规定了权力的分离。或者意味着规则的另一种发展，即以特殊的方式保护人民不受统治者的伤害。而宪政建设进程较快的一些西方资本主义国家大都实行三权分立。三大权力之间相互制约，也就注定了它们不可能出现代议员和行政人员混杂的现象，这也是宪政的最终要求。

　　二、国内研究现状
　　发展社会主义民主、建设社会主义政治文明，是全面构建和谐社会的重要目标。人民代表大会制度是与我国国体相一致的政体，是我国的根本政治制度。我们必须坚持人民代表大会制度，并且在坚持中进一步完善这一制度。完善人民代表大会制度，首先要明确人民代表大会制度中存在的问题，其中最突出的就是官员代表过多的问题。中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑指出：要对人大代表制度进行改革，首先就是要实行各级领导干部与人民代表身份相脱离；中国宪法学会顾问程湘清认为在各级人大代表中，不同程度的存在政府领导干部偏高的现象，严重影响了人民民主的实现。
　　在2007年全国“两会”上，由邓义明等33位全国人大代表第一次向全国人大提出了“降低政府官员代表名额”的议案，并建议修改《选举法》，增加规定政府官员作为全国和地方各级人大代表候选人的数量及其所占的比例分配的原则，并取消《选举法》第十六条的规定。2008年第十一届全国人民代表构成中，省级政府组成部门领导干部代表比上届减少了三分之一。
　　周叶中、邓联繁在七共同攥写的《宪政中国初论》一文中认为：宪政是这样一种理想，正如它希望通过法治来约束个人并向个人授予权利一样，它也希望通过法治来约束政府并向政府授权。只有减少政府官员在人大代表中的比例，才能真正的实现法治，实现和谐。陈国全在《论政治监督与依法治国的实现》一文中认为：“宪政的基础是民主，民主究其本意，就是多数人的统治，由于效率性和操作可能性的原因，大多数人的统治并不由大多数人直接统治，而是由他们选举出来的各层级的官员代为执行，而由人民对这些官员进行监督。民主就是要保证人民有权利选举出认为能够代表自己意愿的各级官员；另外，还有最重要的一点，就是人民的监督权的真正落实。官员与人大代表混为一体使政治监督流于一种形式和口号，而失去监督的权力必然会导致腐败或滥用。”
　　中国政法大学教授蔡定剑在《社会转型时期的宪政发展》一文认为：中国市场经济改革对政治发展提出了新的诉求。随着市场经济的发展和公民财富的增加，独立人格、公民社会正在形成，多元化的利益产生多元的权利诉求，中国公民开始越来越强烈地、自发、自觉地为自己的权利而斗争，权利保护要求通过社会的、传媒的、司法的和政治参与的各种途径表现出来。来自社会民间的力量正在强烈地冲击着中国的政治体制，呼唤着人权、法治、民主，呼唤着减少政府官员在人大代表中所占的比例。公民的政治参与意识发生重大转变，大大提高了人大代表的民意成份和责任意识，推动国家向宪政发展。唐娟、邹树彬在其共同编写的《2003年深圳竞选实录》一书中指出：“深圳特区出现的民间自发的竞选的冲动，在激活我国现行宪法中的内在民主因素，表明随着“中等收入者”阶层的不断增长，他们在我国政治发展中要求参与政治的主动性和维护政治权利的自觉性正在日益提高。减少政府官员代表、实现民主政治已成为不可抗拒的潮流。
　　姚远在《人权的宪政意义》一文中认为：宪政理念就是整合民主的要义、法治的原则、自由的精神和人权的特性所形成的意义世界，或者说是四者相互联合而又各有其领土的理想国，它是一个和谐和完美的国度。制约政府权力、实现人权保障，是架构完整宪政理念的关键要素，是培育完善宪政秩序的根基。唐光诚在《主动监督行政权的宪政意义》一文中认为：“因为我国的刑事诉讼程序实行的是公检法三机关分工负责、互相配合、互相制约的机制，在监督机制的设置上还是比较完善的。而行政执法却是“天马行空”，缺少一套严密的监督机制，而监督机制的完善首先就要求具有普遍的公民法律意识。杨红梅在《人权保障与和谐社会》一文中认为：宪政建设所追求的目标，是要实现每个人全面而自由的发展。它的实质在于国家的一切活动都要以人的生存、安全、自尊、发展、享受等需要为出发点和归宿，从人民群众的根本利益出发，切实保障人民群众的经济、政治和文化权利。关今华、李佳佳在其共同撰写的《人权概念复杂性探析》中认为：“作为人权主体的社会弱势群体是人权实现的决定性条件，而人权的实现必然依靠国家、政府当权者和社会正确的履行人权保障义务。减少政府官员代表，实现权力制约，才能最大的限度的为社会弱势群体的人权实现创造条件。”


北安市人民法院 刘成江
江苏省淮安市人民政府


市政府关于印发淮安市重大工业项目补贴奖励暂行办法的通知

淮政发〔2004〕1号


各县(区)人民政府，市各委、办、局，市各直属单位，市有关企业：
现将《淮安市重大工业项目补贴奖励暂行办法》印发给你们，希认真贯彻执行。

二OO四年二月六日



淮安市重大工业项目补贴奖励暂行办法

第一章 总 则

第一条 为引导、鼓励企业争上大项目，快上大项目，以大项目带动大投入，以大项目促进大发展，不断提高淮安工业的质量，增强淮安工业的竞争实力，加快推进淮安工业化进程，特制定本办法。
第二条 本办法所指重大工业项目，是指列入市重点项目计划，一次总投资在5000万元以上的工业项目。总投资主要包括土建和设备投资，不含流动资金。原则上要求，总投资5000万元—10亿元的项目实施期限不得超过2年；总投资10亿元以上的项目实施期限可放宽到2-3年。
第三条 对重大工业项目的激励形式分为重大项目补贴和重大项目贡献奖两种。

第二章 补贴奖励范围及对象

第四条　凡是在我市境内注册的企业实施的工业项目，不受企业所有制性质及资金来源的限制，只要符合下列条件，便可申请补贴和奖励。即项目应符合国家产业政策，具有较高的技术含量，在行业内技术领先；项目应符合我市工业发展的总体规划；项目实施规范，符合《环境保护法》、《消防法》、《卫生防疫法》、《安全生产法》等法律法规的要求。
第五条　重大工业项目补贴的对象是项目的实施企业。
第六条　重大工业项目贡献奖的奖励对象是项目实施企业的法人代表、项目主要负责人及其它参与项目建设的有功人员。

第三章　补贴、奖励测算及奖金来源

第七条　重大工业项目补贴按项目总投资规模测算补贴金额。项目总投资在5000万元—1亿元，补贴10万元；投资超过1亿元的以10万元为基数，每超过1000万元增补1万元。最高补贴为50万元。
第八条　重大工业项目贡献奖的测算以项目的新增入库税收地方留成部分为依据。按投产后一年新增入库税收地方留成部分的8%-10%进行奖励，最高奖励80万元。
第九条　资金来源：按现行财政体制分级承担。
第四章　补贴兑现

第十条　项目申报。凡符合条件的项目实施单位，在与设计单位签订委托设计合同或主机设备签订购货合同后，县区的项目由实施单位向县区经贸委、财政部门提出申请；市直的项目由实施单位向主管部门提出申请。经初审后，报市经贸委、财政局审核。申报材料应包括补贴申请表、县区财政部门的兑现承诺函、环保等相关部门初审意见及其他相关资料等。
第十一条　补贴核定。补贴申请分别经市、县区经贸委、财政局审核确定后，根据第七条的规定，核定补贴金额。
第十二条　补贴兑现。补贴资金分两期到位，开工时到位40%，竣工时到位60%。项目开工或竣工后，分别经市、县区经贸委、财政局考核确认后，向企业下发补贴通知书，企业凭通知书到所属财政部门办理有关手续。

第五章　贡献奖兑现

第十三条　项目申报。重大工业项目竣工投产一年后，县区项目实施单位向县区经贸委、财政部门提出奖励申请，经初审后，报市经贸委、财政局；市直项目直接向市经贸委、财政局提出奖励申请。
第十四条　奖金核定。由市经贸委、财政局对申报项目进行考核。经确认后，核定奖励金额，并向企业下发奖励通知书。
第十五条　奖金分配。企业收到奖励通知书后，根据奖励金额制定奖金分配方案。分配办法为：按奖金总额的30%奖励企业法人代表，按奖金总额的20%奖励项目负责人，其余50%奖金由企业分配奖励给参与项目建设的有功人员。企业凭奖励通知书、奖金分配方案到所属财政部门办理奖金拨付手续。

第六章 附 则

第十六条　本办法由市经贸委、财政局负责解释。