完善人民法院经费保障体制的思考/张弘默

　　以前，人民法院经费一直由各级财政保障，即通常人们所说的“分级管理、分级负担”。经1989年最高院《人民法院诉讼收费办法》、1998年中央(中办法[1998]14号)文件的更替执行，从理论上实现了“收支两条线”。但在实践中，各地各级财政根据法院诉讼费的情况确定法院经费保障水平的做法较为普遍。
　　2007年，国务院发布的《诉讼费交纳办法》开始实施，法院诉讼费收入下降幅度达到45%～60%，对基层法院特别是老少边穷地区法院造成巨大的经费困扰。
　
　　现行经费保障体制运行的积极意义在于：
　　1.有利于“收支两条线”的真正实现
　　从1996年的《人民法院诉讼费管理办法》、1999年的《人民法院诉讼费管理办法》到2001年《关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理的意见》，法院预算明确由各级财政保障。但实践中并非如此，在不同程度上出现了实质上的收支挂钩，以收定支。随着新的《诉讼费交纳办法》开始实施，诉讼费大幅度减少的事实折射出，法院开支独立于诉讼费收入的能力得到一定程度的提高，经费保障能力与诉讼费收入之间的绝对正比关系被打破，依靠地方财政返还诉讼费的经费保障模式逐渐丧失了主体地位。
　　2.提高经费保障能力
　　近几年，经过改革与探索，中央、省级财政都大力参与到法院经费保障工作中来，以转移支付补助金、项目专款拨付等方式积极弥补地方法院特别是基层法院的经费缺口，使单一的地方财政保障逐渐走向复合的多元保障。多级财政的多渠道供给有效地改变了人民法院经费保障对地方财政的完全依赖，提高了经济欠发达地区法院趋近经济发达地区法院基础建设水平的能力。
　　3.促进经费保障长效机制的建立
　　经费保障体制改革的探索，取得了一些成果。《中华人民共和国预算法》、《人民法院诉讼费管理办法》、《关于制定基层法院经费保障标准的意见》、《中央政法补助专款管理办法》等国家法律、法规、政策性文件界定了法院经费保障长效机制的框架。省、市、自治区纷纷出台了相应的具体实施措施，使经费保障制度改革更加制度化、规范化，无疑为其连续性、长效性提供了制度保证。
　　但是，从现实中反映出的一些问题看，有进一步深化经费保障体制的必要性：多元经费保障体制的建立，切实有效地缓解了基层人民法庭办案资金短缺的紧张局面，但这并没有从根本上改变以当地财政支持为基础的法院经费保障本质属性，因此现行人民法院经费保障体制改革必须要不断深化。
　　审判机关利益与地方利益直接关联，妨碍人民法院司法公正。
　　审判权是一项国家权力，但在现行经费保障体制下，关系到法院工作能否正常运转的基础设施建设、物质装备条件以及法院干警的衣、食、住、行等切身利益，其调控权都掌握在同级地方政府手中。同时从权利与义务的关系理论上，如果只将国家审判权力交给审判机关行使，而又不承担保证审判机关独立行使权力所需经费的义务，则必然造成权力和义务的割裂、错位，甚至掣肘，维护司法公正的必要前提是人民法院独立行使审判权，但因为种种主客观因素，法院的这种宪法地位并未得到真正落实，人民法院在审理涉及如当地政府利益的案件时，不得不考虑案件之外的情况和因素。
　　经费保障地区差异较大，影响审判权的有效行使。现行法院经费保障制度，仍不能摆脱对地方经济发展水平、地方职权机关及领导对法院工作的重视程度等因素的强烈影响。
　　针对现状，今后的经费保障制度体制改革中主要应当重点解决以下两个问题：
　　第一，经费保障制度的重点和难点是基层人民法院。
　　基层人民法院的经费保障问题如何解决，从短期而言，一定要实实在在地解决确定标准的问题，数额要科学、类别要准确。从长远讲，全国法院的经费管理应当由最高人民法院做预决算，财政部执行，全国人大及其常委会审议决定。
　　第二，在多元保障体系中，可以借鉴国内外成功的经验，对保障数额、项目匹配比例、支出功能设计、动态增长系数设定、账户的设置使用管理、预算经费追加机制相关程序的设置、经费的拨付管理与监督等逐一进行调研、建模、试验、定型、推广。
　　随着国家改革开放的深化发展，人民法院的体制改革同样不可阻挡，我们有理由相信包括法院经费保障体制改革在内的所有与中国社会发展方向一致的创新活动，一定能够成功。

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