湖北省武汉市人民政府


武汉市城乡规划编制审批办法

（2009年6月29日武汉市人民政府第77次常务会议审议通过 2009年8月21日武汉市人民政府令第199号公布 自2009年10月1日起施行）


第一章 总则

第一条 为加强本市城乡规划编制和审批管理，规范城乡规划编制和审批程序，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《武汉市城市规划条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于本市行政区域内城乡规划的编制和审批。

风景名胜区规划的编制和审批，按照国务院制发的《风景名胜区条例》等法律、法规的规定执行。

第三条 市规划行政主管部门负责全市城乡规划编制和审批的协调工作。

东西湖、汉南、蔡甸、江夏、黄陂、新洲区（以下统称远城区）规划行政主管部门负责本辖区内城乡规划编制和审批的协调工作。

第四条 本市城乡规划编制实行计划管理。

市规划行政主管部门应当根据本市城乡规划管理工作的需要，组织制订全市城乡规划中长期编制计划和年度编制计划。

远城区的区人民政府和武汉东湖新技术开发区、武汉经济技术开发区管理机构应当根据全市城乡规划中长期编制计划，制订本辖区城乡规划年度编制计划，报市规划行政主管部门备案。

第五条 各级人民政府应当将城乡规划的编制经费纳入本级财政预算，确保规划编制的顺利进行。

第六条 编制城乡规划，应当与国民经济和社会发展规划相衔接，遵守国家、省、市有关法律、法规、规章以及相关技术规范和标准的要求。下一层次规划应当落实上一层次规划的要求，不得突破上一层次规划确定的强制性控制内容和指标。

第七条 城乡规划报送审批前，组织编制单位应当依法将城乡规划草案予以公示，并采取听证会、论证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公示的时间不得少于30日。任何单位和个人都可以以书面形式向组织编制单位提出意见或者建议。组织编制单位应当充分考虑专家和公众意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况说明。

编制城乡规划涉及相关区人民政府和有关部门的，组织编制单位还应当征求规划范围涉及的相关区人民政府和有关部门的意见。

第八条 城乡规划经依法批准后，组织编制单位应当向社会予以公布。市规划行政主管部门应当将各类经依法批准的城乡规划在其网站上予以公布，以方便公众查询，实现规划信息共享。但法律、行政法规规定不得公开的内容除外。

鼓励采用三维效果图、实景三维演示等清晰易懂的表现形式公布各类经依法批准的城乡规划。

第九条 从事城乡规划编制工作的单位，应当符合国家、省、市关于城乡规划设计资质管理的规定。

第十条 根据《中华人民共和国环境影响评价法》的规定，编制城乡规划应当进行环境影响评价的，按照有关规定办理。

第十一条 经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。

第十二条 任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向规划行政主管部门查询。

第十三条 市规划行政主管部门应当采取措施，加强对各区城乡规划编制工作的指导和协调，使各类城乡规划适应各区城乡建设和经济社会发展的需要。

第十四条 规划行政主管部门应当按照依法行政的要求，规范审批程序，提高审查审批的透明度和工作效率。

第二章 总体规划的编制和审批

第十五条 本市城市总体规划和近期建设规划，由市人民政府组织编制，具体工作由市规划行政主管部门承担。

第十六条 城市总体规划经市人民代表大会常务委员会审议后，按照规定程序报批。

近期建设规划由市人民政府审批。市人民政府批准近期建设规划前，应当征求市人民代表大会常务委员会的意见。批准后的近期建设规划应当按照规定程序报国务院备案。

第十七条 市规划行政主管部门应当根据城市总体规划的要求组织编制分区规划，对城市总体规划确定的战略目标以及建设用地空间布局予以深化，科学合理布局生态保护与城镇建设用地，优先安排基础设施以及公共服务设施建设。分区规划经武汉市规划委员会审议后，报市人民政府审批。

第十八条 远城区的区人民政府所在地街总体规划，由区人民政府组织编制，经区人民代表大会常务委员会审议，审议意见交区人民政府研究处理后，由市规划行政主管部门组织审查，经武汉市规划委员会审议，报市人民政府审批。

远城区内需要单独编制总体规划的其他街，其总体规划由区规划行政主管部门组织编制，报区人民政府审批，并报市规划行政主管部门备案。

建制镇的总体规划，由镇人民政府组织编制，经镇人民代表大会审议，审议意见交由镇人民政府研究处理后，由镇人民政府报区人民政府审批，并报市规划行政主管部门备案。

位于武汉都市发展区内的建制镇（街）不单独编制总体规划。

第三章 控制性详细规划的编制和审批

第十九条 江岸、江汉、（编者注：此字左边为石，右边为乔）口、汉阳、武昌、青山、洪山区（以下统称中心城区）的控制性详细规划，由市规划行政主管部门组织编制，经武汉市规划委员会审议后，报市人民政府审批。

武汉东湖新技术开发区、武汉经济技术开发区的控制性详细规划，由其管理机构组织编制，市规划行政主管部门组织审查，经武汉市规划委员会审议后，报市人民政府审批。

第二十条 远城区的区人民政府所在地街和武汉都市发展区内的控制性详细规划，由区人民政府组织编制，市规划行政主管部门组织审查，经武汉市规划委员会审议后，报市人民政府审批；其他控制性详细规划，由镇人民政府、街道办事处组织编制，报区人民政府审批。

第二十一条 经批准的控制性详细规划，应当报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

第四章 乡规划、村庄规划的编制和审批

第二十二条 城市总体规划确定的城镇建设用地范围内的乡、村庄建设应当按照总体规划的要求执行，不单独编制乡规划、村庄规划；其他的乡、村庄应当编制乡规划、村庄规划。

第二十三条 编制乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。

第二十四条 乡规划由乡人民政府组织编制，报区人民政府审批。

村庄规划由乡（镇）人民政府、街道办事处组织编制，报区人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。

第五章 修建性详细规划的编制和审批

第二十五条 按照规定应当编制修建性详细规划的建设项目，由建设单位委托具有相应资质的规划设计机构编制修建性详细规划。

市规划行政主管部门及其派出机构、区规划行政主管部门可以组织编制重要地块的修建性详细规划。

第二十六条 建设项目位于中心城区的修建性详细规划，由市规划行政主管部门或者其派出机构审批；位于武汉东湖新技术开发区、武汉经济技术开发区以及远城区的重要项目的修建性详细规划，由市规划行政主管部门审批，其余的由区规划行政主管部门或者市规划行政主管部门的派出机构审批。法律、法规另有规定的，按照有关规定办理。

第六章 城乡专项规划的编制和审批

第二十七条 城乡专项规划由专业行政主管部门或者市人民政府确定的单位，根据城市总体规划确定的原则组织编制，在组织专家咨询，征求有关部门意见后，经武汉市规划委员会审议，报市人民政府审批。

第二十八条 编制城乡专项规划涉及东湖风景名胜区的，应当符合东湖风景名胜区总体规划、详细规划，并应当征求风景区管理机构的意见。

第七章 城乡规划的修改

第二十九条 需对城市总体规划、镇（街）总体规划进行修改的，在修改前，组织编制单位应当对原规划的实施情况进行总结，充分论证，并向原审批机关报告；修改内容涉及城市总体规划、镇（街）总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后方可编制修改方案。修改后的规划应当按照原审批程序报批。

第三十条 分区规划、控制性详细规划和城乡专项规划确需进行修改的，组织编制单位应当就修改的必要性和主要内容组织论证，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可进行修改。修改控制性详细规划的，组织编制单位还应当征求规划地段内利害关系人的意见。

第三十一条 经依法审定的修建性详细规划确需修改的，由原组织编制单位向原审批机关提出修改申请，原审批机关应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见后，方可进行修改。

第八章 法律责任

第三十二条 对依法应当编制城乡规划而未组织编制，或者未按法定程序编制、审批、修改城乡规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。

第三十三条 规划组织编制单位委托不具有相应资质的单位编制城乡规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。

第三十四条 市规划行政主管部门或者其派出机构、区规划行政主管部门、乡（镇）人民政府和街道办事处有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府规划行政主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

（一）未按法定程序组织编制、审批和修改都市发展区范围内的控制性详细规划的；

（二）修改控制性详细规划和修建性详细规划前，未听取利害关系人的意见的。

第三十五条 违反上一层次规划的强制性内容组织编制城乡规划的，规划行政主管部门对该规划不予审批；情节严重的，由本级人民政府、上级人民政府规划行政主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

第三十六条 城乡规划编制单位有下列行为之一的，由规划行政主管部门按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定责令限期改正，处合同约定规划编制经费一倍以上二倍以下罚款；情节严重的，责令停业整顿，由原发证机关降低资质登记或者吊销资质证书：

（一）超越资质等级许可的范围承揽城乡规划编制工作的；

（二）违反国家有关标准编制城乡规划的。

第九章 附则

第三十七条 本办法所称城乡规划包括总体规划、近期建设规划、分区规划、控制性详细规划、乡规划、村庄规划、修建性详细规划以及城乡专项规划。

第三十八条 本办法所称武汉都市发展区是指武汉市主城区以及主城区周边城市化和工业化重点拓展的空间区域，其具体范围由市规划行政主管部门根据《武汉城市总体规划（2006－2020年）纲要》划定。

第三十九条 本办法所称重要项目是指火车站、机场、港口、铁路编组站、轨道交通等重大交通枢纽工程；市级水厂、电厂、垃圾及污水处理厂、天然气门站等重大市政公用设施工程；跨区域的线性工程以及市人民政府确定的其他重大工程项目等。

第四十条 本办法所称城乡专项规划，是指城市总体规划、分区规划以及详细规划阶段具有一定专业内容和深度要求并可单独组织编制、审批的规划，用以进一步明确综合交通、商业网点、医疗卫生、绿地系统、河湖水系、历史文化名城保护、地下空间、基础设施、综合防灾等的建设发展目标、空间布局和相关控制指标等内容，其类型包括城市设计、交通规划、市政设施规划、历史风貌区规划、城市更新及旧城改造规划、地下空间规划以及其他类型的城乡规划等。

第四十一条 本办法自二○○九年十月一日起施行。



　　一、基本案情

　　2012年3月8日15时许，被告人吴某在广西博白县东城市场一地摊处，用镊子扒窃了梁某放在外套口袋里的人民币340元，被群众发现并追捕，吴某为了脱逃便跑到一猪肉摊前，拿起一把杀猪刀威胁、恐吓追赶抓捕其的群众，后持刀逃跑2012年3月10日中午，被告人吴某在广西博白县城东城市场用镊子分别扒窃了刘某、陈某人民币70元、60元。

　　被告人吴某因涉嫌犯抢劫罪被抓获后，如实供述其扒窃后持杀猪刀抗拒抓捕的犯罪事实，还主动供述其于2012年3月10日中午两次扒窃的犯罪事实。

　　广西博白县人民法院认为，被告人吴某以非法占有为目的，扒窃他人财物，为抗拒抓捕而当场以暴力相威胁，其行为已构成抢劫罪；又以非法占有为目的，扒窃他人财物，其行为已构成盗窃罪。吴某归案后如实供述司法机关已掌握的抢劫犯罪，是坦白，且主动供述司法机关还未掌握的盗窃犯罪，是自首，均可从轻处罚。吴某一人犯数罪，依法应当数罪并罚。吴某犯罪所得的财物，应当予以退赔。根据被告人吴某犯罪的事实，犯罪的性质、情节和对于社会的危害程度，法院以抢劫罪判处被告人吴某有期徒刑三年零六个月，并处罚金人民币三千元；以盗窃罪判处被告人吴某有期徒刑七个月，并处罚金人民币一千元。数罪并罚，决定执行有期徒刑三年零十一个月，并处罚金人民币四千元。责令被告人吴某退赔梁某人民币三百四十元。

　　宣判后，在法定期限内，被告人吴某不上诉，检察机关不抗诉，判决已发生法律效力。

　　二、争议焦点

　　被告人吴某在第一起犯罪中抗拒抓捕而成为转化型抢劫，其因该案被抓获后如实供述司法机关未掌握的其他盗窃罪行，是否属如实供述“不同种罪行”？被告人吴某是否构成自首？审判实践中出现两种不同意见。

　　第一种意见认为，因盗窃成为转化型抢劫与其他盗窃罪行属“同种罪行”，被告人吴某不构成自首。理由：

　　1998年最高人民法院出台的《关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第二条规定：“根据刑法第六十七条第二款的规定，被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和已宣判的罪犯，如实供述司法机关尚未掌握的罪行，与司法机关已掌握的或者判决确定的罪行属不同种罪行的，以自首论。”关于罪行问题，《最高人民法院关于处理自首和立功若干具体问题的意见》（以下简称《意见》）第三条进一步规定：“犯罪嫌疑人、被告人在被采取强制措施期间如实供述本人其他罪行，该罪行与司法机关已掌握的罪行属同种罪行还是不同种罪行，一般应以罪名区分。虽然如实供述的其他罪行的罪名与司法机关已掌握犯罪的罪名不同，但如实供述的其他犯罪与司法机关已掌握的犯罪属选择性罪名或者在法律、事实上密切关联……应认定为同种罪行。”本案第一起涉及的抢劫罪和第二起涉及的盗窃罪，在事实上没有关联，也不属选择性罪名，但在法律上有密切关联。本案涉及到由盗窃转化抢劫问题，刑法第二百二六十九规定，在盗窃过程中，为窝藏赃物、抗拒抓捕或毁灭罪证当而当场使用暴力或者以暴力相威胁的，以抢劫罪定罪处罚。本是盗窃行为，由于行为人为抗拒抓捕当场使用暴力威胁的行为，法律将其拟制为抢劫。由盗窃转化后的抢劫和转化前的盗窃行为，基础罪名和转化后的罪名两者在法律上存在着密切联系，因此本案中被告人吴某供述的其他盗窃事实和司法机关已掌握的由盗窃转化的抢劫事实，应认定为同种罪行，被告人吴某不构成自首。

　　第二种意见认为，虽然本案抢劫罪是因盗窃转化而成，但正因为其罪行的性质和特征已经转变，因而与其他盗窃罪行应属“不同种罪行”，被告人吴某构成自首。理由：

　　刑法第六十七第二款规定，被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。《解释》进一步明确该规定的“本人其他罪行”必须是“不同种罪行”。对于“不同种罪行”问题，《意见》中有相关规定：犯罪嫌疑人、被告人在被采取强制措施期间如实供述本人其他罪行，该罪行与司法机关已掌握的罪行属同种罪行还是不同种罪行，一般应以罪名区分。……但如实供述的其他犯罪与司法机关已掌握的犯罪属选择性罪名或者在法律、事实上密切关联……应认定为同种罪行。”本案中吴某在因转化抢劫被抓获后，如实供述了公安机关未掌握的其他盗窃罪行，抢劫罪和盗窃罪属于不同种罪名，符合六十七条第二款规定，应当认定为自首。

　　三、比较上述两种意见，笔者同意第二种意见，理由如下：

　　（一） 准确理解“不同种罪行”的含义

　　《意见》第三条明确规定：“犯罪嫌疑人、被告人在被采取强制措施期间如实供述本人其他罪行，该罪行与司法机关已掌握的罪行属同种罪行还是不同种罪行，一般应以罪名区分。虽然如实供述的其他罪行的罪名与司法机关已掌握犯罪的罪名不同，但如实供述的其他犯罪与司法机关已掌握的犯罪属选择性罪名或者在法律、事实上密切关联……应认定为同种罪行。”据此，应当理解，如何认定“不同种罪行”，一般是以罪名区分，且以判决最后确定的罪名为准。特殊情况下，即如实供述的其他犯罪与司法机关已掌握的犯罪属选择性罪名或者在法律、事实上密切关联，也应认定为同种罪行。对于选择性罪名，如走私、贩卖、运输、制造毒品罪，不难区分，主要是对“在法律、事实上密切关联”的含义存在不同理解，笔者认为应从如下几方面把握：

　　1、按照文义表述，“密切关联”是指事物相互之间的牵连和影响十分紧密，不可分割。①在法律上密切关联的犯罪，是指不同犯罪的构成要件有交叉或者不同犯罪之间存在对合（对向）关系、因果关系、目的关系、条件关系等牵连关系。例如，行贿罪和受贿罪，窝藏、包庇罪与被窝藏、包庇的行为人之前所犯的罪等。②在事实上密切关联的犯罪，是指不同犯罪之间在犯罪的时间、地点、方法（手段）、对象、结果等客观事实特征方面有密切联系。如某人用炸药报复杀人，其因故意杀人被捕后，主动供述了其购买了较大数量硝酸铵等原料制造炸药的行为，其行为又构成非法制造爆炸物罪，与司法机关此前掌握的故意杀人罪不是同一罪名，但因其在供述故意杀人犯罪事实时，必须如实供述作为犯罪工具的爆炸物的来源，因而，其所触犯的两个罪名在事实上有紧密关联。

　　2、刑事诉讼法第九十三条规定：“犯罪嫌疑人对侦查人员的提问，应当如实回答。但是对与本案无关的问题，有拒绝回答的权利”。可见，对侦查人员的提问，只要与其所实施的犯罪事实有关，如起因、动机、时间、地点、目的、方法（手段）、结果等均是犯罪自然发展过程中的要素，犯罪嫌疑人均有如实回答的义务。如果涉及其中任何一个要素的行为单独构成另一犯罪，就应当认定涉嫌的两个犯罪在法律、事实上有密切关联，作案人均有义务如实交代。换言之，这两个不同的犯罪实质是同一犯罪过程中连续实施、衔接紧密的不同部分，犯罪嫌疑人、被告人在供述司法机关已经掌握的部分事实时，只有供述同一犯罪过程中密切关联的其他部分事实，才能认为是如实供述犯罪事实。如行为人因实施盗窃被抓后交代销售赃物的行为，因赃物是盗窃犯罪的犯罪对象和犯罪所得，行为人有义务如实交代其去向，行为人交代的销售赃物的罪行与公安机关已经掌握的盗窃罪行有密切关联。司法实践中，涉及人身、财产的犯罪，如在敲诈勒索、绑架、故意杀人、抢劫、故意伤害、交通肇事等案件中，行为人作案工具的来源、去向，被害人随身携带财物的下落等等，均是与行为人实施的犯罪行为密切关联的事实。

　　（二）本案被告人吴某如实供述司法机关未掌握的其他盗窃罪行，属如实供述“不同种罪行”，应以自首论

　　1、本案被告人吴某供述的盗窃罪与公安机关已掌握的抢劫罪，首先，毫无疑问是两个不同的罪名。其次，该两起犯罪，分别构成一个完整的犯罪过程，是两起互不相干、完全独立的犯罪，犯罪的时间、地点、对象、结果等客观事实特征方面均没有密切联系，同时，犯罪构成要件也没有交叉或者存在对合（对向）关系、因果关系、目的关系、条件关系等牵连关系。也就是说，公安机关只掌握吴某第一起抢劫犯罪事实，未掌握吴某其他盗窃犯罪事实，在讯问该案事实时，其他盗窃犯罪事实并不是吴某必须交代的内容，而且，即使被告人吴某没有交代盗窃犯罪事实，只交代抢劫犯罪事实，也应认定其如实供述抢劫犯罪而可以得到从轻处罚。因此，该两起犯罪在事实、法律上均无密切关联。

　　2、两种观点比较，第二种观点更符合立法精神

　　对转化型抢劫与其他罪行是否同种罪行，实践中有四种情形：一是供述司法机关已掌握的刑法第二百六十九条规定的转化型抢劫犯罪，又供述司法机关未掌握的其他盗窃、诈骗、抢夺犯罪（其中转化型抢劫前行为与盗窃、诈骗、抢夺不同类的，明显属“不同种罪行”，在此不作分析，以下第二点同理）；二是供述司法机关已掌握盗窃、诈骗、抢夺犯罪，又供述司法机关未掌握的刑法第二百六十九条规定的转化型抢劫犯罪；三是供述司法机关已掌握的刑法第二百六十九条规定的转化型抢劫犯罪，又供述司法机关未掌握的其他一般抢劫犯罪；四是供述司法机关已掌握的一般抢劫犯罪，又供述司法机关未掌握的刑法第二百六十九条规定的转化型抢劫犯罪。四种情形中，根据前文分析，行为人供述的两种犯罪在法律、事实上均无密切关联，前两种罪名不同，后两种罪名相同，究竟哪些是“同种罪行”， 哪些是“不同种罪行”？ 根据《意见》，认定“不同种罪行”，一般是以罪名区分，这是一般情况。特殊情况下，虽然如实供述的其他罪行的罪名与司法机关已掌握犯罪的罪名不同，但如实供述的其他犯罪与司法机关已掌握的犯罪属选择性罪名或者在法律、事实上密切关联……应认定为同种罪行。这是一种限制解释，只有“罪名不同”但又是“选择性罪名或者在法律、事实上密切关联”的，才应认定为“同种罪行”。显然，后两种情形罪名相同，不符合此规定，应按照一般理解为“同种罪行”。由此可见，前两种情形罪名不同，在法律、事实上均无密切关联，应是“不同种罪行”。

　　自首制度是我国刑法中一项重要的量刑制度。该制度的设立旨在鼓励犯罪人自动投案，一方面促使犯罪人悔过自新，不再继续作案，另一方面使案件及时侦破与审判。我国刑罚具有预防犯罪的目的，对于犯罪分子实行惩办与宽大相结合的政策。除对极少数罪行极其严重的犯罪分子，必须判处死刑立即执行的以外，对于绝大多数愿意悔改自首的犯罪分子，根据其犯罪事实和具体情况，依照国家的法律和政策可以从宽处罚。假设，本案中被告人吴某未交代其他的盗窃行为，而是在转化型抢劫判决并服刑完毕后，主动到公安机关供述其他的盗窃行为，根据有关法律规定，被告人吴某的行为显然应认定为自首。本案中，被告人吴某在司法机关掌握转化抢劫犯罪事实过程后，主动交代司法机关尚未掌握的盗窃事实，相比其仅因转化抢劫被判刑并服刑完后才主动到公安机关供述其他盗窃犯罪，更具有主动性，悔罪更彻底，使整个案件得以及时侦破与审判，节约了司法资源，减少了办案成本，因而更应认定为自首，才符合自首制度设立的初衷。

　　综上，被告人吴某在第一起犯罪中抗拒抓捕而成为转化型抢劫，其因该案被抓获后如实供述司法机关未掌握的其他盗窃罪行，不管是从司法解释的规定理解，还是有利于被告人的原则考虑，均应认定是如实供述司法机关未掌握的“不同种罪行”，从而认定其为自首。


　　（作者单位：广西壮族自治区博白县人民法院）